今天我很高兴为大家介绍一名美国联邦法官对美国环境诉讼形式创新问题的看法。因为我了解到与我沟通的大多是法官，我将先介绍一下美国法官的背景和任命制度。我的法院是美国联邦第九巡回上诉法院。我的办公室在三藩市或旧金山。有时我也会有机会到别的市审理案件。

我们是上诉法院，审理由联邦一审法院审理过的案件。我们的法官有总统任命，由参议院确认。通常情况参议院确认是程序问题。但近25年来参议院开始出一些难题。我接到总统任命后就等待两年半参议院的确认。在美国与中国情况不同，我们法官被任命为法官前一般有多年律师经验或有其他法律经验。因我所在的是上诉法院，因而50％的人有在一审联邦法院担任过法官。剩下50％的人从事过私人诉讼业务或私人律师业务或是法学院教授或为政府官员。根据联邦宪法，联邦法官是终身制，只要不犯重大错误，通常情况下是终身制。正因为法官终身制，构成司法独立性的前提条件。无论我们怎么判案，都不会有人为难我们。因三权分立，无论行政机关还是国会议员都拿我们没有办法。我们的终身制并不表明我们就没有受过国会影响。有时我们的判决也会受到国会议员的攻击，但终身制可以使我们坚持独立性。

我已经担任法官七年，此前担任律师25年。我国三亿人有200名象我这样的法官。通常情况审案由3名法官组成合议庭审理。特殊案件由十一名法官同时审理。我有四名助理，都是新近从法学院毕业的学生。我每年都会换新的助理。我有时为法官，有时为学生，我觉得和年轻人在一起很开心。

我们在一部分情况下作出的判决会作为先例，对以后案件发生拘束力。我们27名法官中有20名资深法官，可以自由选择工作时间。但都必须遵循先例。对那些成为先例案件的判决，我们会把理由写清。有时律师在法庭也会引述比较简单的判决，但一般没有拘束力。

因为联邦最高法院一年只审80个案件，包括州最高法院审结或联邦上诉法院的案件，所以我们法院作出的判决一般是终审判决。

下面，我讲谈到今天的主题，有关原告资格问题。我知道近年来中国一直致力于确认法院和诉讼在平衡经济发展和环境保护方面的地位和作用。中国已经制定了有关水污染和大气污染、环境影响评价和能源保护等多部实体法。在美国，类似的法律已经存在了大约三十五年。

在美国，这些法律的最终执行很大程度上依赖于法院。虽然通常由国家或地方政府机构做出有关环境事项的初步决定，但法院（就我的情况而言，是美国联邦法院—美国联邦法院负有保障美国议会指定的法案得以实施的职责）拥有对这些决策是否符合法律要求作出裁判的权利。

我是一名上诉法院的法官，也就是说我审理的是已由一审法庭判决的案件，或者有时是由某联邦政府机构作出的未经过法院审理的决定（在环境案件中常有这种情况发生）。我所在的法院受理的案件类型很广泛，环境案件只是其中的一种。尽管如此，因为我所在的法院——第九巡回法庭，管辖着大部分的美国西部地区，而该地区是大量严重的环境问题发生地，所以全国性重大环境案件有很大比例都由我院受理。

在过去的大约三十年里，我院审理了许多案件，如保护鲑鱼养殖问题，裁定联邦政府保护国家森林的规划是否切实有效、某片森林是否可以砍伐、以及怎样保护濒临灭绝的物种，如斑点猫头鹰、红腿青蛙或特定种类的蜥蜴等法律规定任何联邦工程都不得危害其生存的物种。

作为一名法官，在过去的七年半时间里，我有机会处理涉及到所有主要环境成文法的案件，并协助裁定诸如以下内容^[1]：

—          我们的内务部是否妥善决定，在批准美国西南部的大型开发项目时，扁尾角蜥的生存不会遭受威胁；

—          我们的环保局是否可以允许爱达荷州批准农民焚烧草地数月之久，完全不顾对大气造成的严重污染，以致于许多居民在焚烧季节里甚至不能外出；

—          批准美国某土著部落捕鲸的决定是否妥当，包括是否对捕鲸的环境影响进行了适当分析，以及该部落是否必须根据海洋哺乳动物法的规定申请捕捞许可证；

—          美国国家环保局是否可以对伐木业施加限制以减少水土流失，使针对该地某条河流水质改善所采取的措施不至白费；

—          某地居民团体能否向法院起诉，要求削减对其成员经常使用的河流造成的污染；

—          美国国家环保局是否可以允许地方政府而非中央政府颁发水污染许可证，即使导致的结果是濒危物种在有重大开发项目时往往得不到相应的保护；

—          一家加拿大公司向加拿大哥伦比亚河里倾倒汞和铅等重金属，其污染到达华盛顿州之后，美国是否可以要求该公司清理被污染的美国境内的河流；

—          拥有土地并出租给另一家公司供其储存有毒化学品的公司是否应被征收全部或部分政府清洁费。

今天我想谈的不是这些案件的具体情况或者美国环境法的细节。我是想通过考察一些案例来说明在美国环境诉讼是如何构成的——也就是，由谁提起环境诉讼、以及谁会被起诉承担清理污染的责任。在这两方面，我们作出的选择都可能对你们今天设计环境制度具有参考作用。从某种意义上说，我们作出的选择也偏离了我们在1970年以前适用的传统的法律原则，其原因是在1970年前后我们清楚地意识到严格环境执法的必要性。

1. 环境起诉资格和公民诉讼

A, 公民诉讼的特点

在我列举的案件中首先要注意的是，诉讼者几乎全都不仅是个人财产遭污染损害或与诉讼结果有直接经济利益的当事人。实际上，诉讼者常常并不是污染受害者本人，而是在法庭上为其成员谋求利益的组织健全的公民团体，或者是热心公益的公民（虽然这些公民也许会有自己的考虑，但他们起诉并不是为了获取赔偿金，而是为了法律的执行。

    比如，在我的一个案例“野生动植物保护者诉诺顿（Defenders of Wildlife v. Norton）”中，原告是数个非营利环境团体及其成员，被告是联邦政府官员，争议的焦点问题是美国西南部的角蜥是否受《濒危物种法》的保护。如果是，那么将需要实行严格的土地使用保护政策。然而，值得注意的是，该案涉及的土地所有者并未参与诉讼。相反，本案是有关环境保护主义者（包括名如其组织的角蜥保护协会）和联邦政府之间就法律遵守方面的一个分歧 。当环保主义者赢得了诉讼，促使政府重新考虑对蜥蜴的保护，许多人的私益遭受了潜在影响，但是该诉讼不是直接针对这个问题的。正如我们的许多环境案件一样，它处理的是有关成文法解释和制度遵守的复杂问题，而不是特定私益的范围问题或对私人损害的赔偿。相对比较专业的当事人有关此类相对抽象问题的争议在诉讼中是很常见的。

其次要注意的是这些案件的影响非常广泛。举三个例子。第一个是爱达荷州田野焚烧案件，即“人人安全空气权诉美国环保局（Safe Air for Everyone v. United States Environmental Protection Agency）”。本案的主要诉讼人是一个环境健康组织；政府机构再一次被推上了被告席。本案争议的焦点是公众健康和成文法的解释。多年来在爱达荷州，农民每年夏天焚烧田野来清除野草和提高土壤质量。然而田野焚烧的时间和范围引起了严重问题：烟尘笼罩了该州很大比例的面积，给患肺部疾病的人带来了严重威胁。每年夏天都存在着因吸入烟尘导致猝死的重大风险，以致于一些人不敢出门。

非营利组织原告称，政府自己根据《清洁空气法》制订的大气污染控制计划不允许这种焚烧的发生。在有关法案和规章进行仔细分析之后，我们支持了该主张。田野焚烧终止。在整个爱达荷州，人们终于可以多年来头一次在夏天走到室外。

再举一个由自然资源保护委员会（NRDC）提起的诉讼，即“资源保护委员会诉美国林业局（Natural Resources Defense Council v. United States Forest Service）”，该案件在我院审理，但我不是该案的法官。该案件关注的是通加斯国家森林，该森林是世界上最大最完整的温带雨林，地处阿拉斯加，占地一千七百万英亩。林业局制定了一项森林管理计划，预计将伐木量增加几乎一倍。NRDC提起诉讼，称林业局用来证明其结论正当性的环境影响评价分析存在严重瑕疵。NRDC指出了林业局所犯的一个基础的、但相当严重的计算错误，该错误导致伐木量翻倍，NRDC还指出该错误是如何影响了环境影响评价分析。NRDC也指称，该环境影响评价存在其他几个缺陷。我院支持了NRDC的主张，并判决在恰当的分析完成之前禁止伐木计划的实施。因此，在这片珍贵的美国雨林里没有上演伐木量翻番的闹剧。

不仅仅是组织，个人也能够提起公民诉讼。 “Pakootas诉Teck有限金属公司（Pakootas v. Teck Cominco Metals, Ltd.）”是由居住在Colville保留地的联盟部落团体的两名成员提起的。该部落是一支美国土著印第安部落，占据着华盛顿州和加拿大边界附近哥伦比亚河流域的土地。在美加边界北边，Teck公司的一座冶炼厂已经运转了将近一百年，其倾倒的含有砷、隔、铜、铅和汞等重金属的炉渣常常直接排入了河流——总量高达每年145,000吨。美国国家环保局最终命令Teck公司研究怎样对河流污染进行补救，以此作为履行《综合环保响应、赔偿和责任法》（或称CERCLA）义务清理河流污染的第一步。Teck公司主张，作为加拿大公司，其不应受到美国法律的拘束，即使其造成的污染侵入了美国。实际上，政府并没有强制执行其对Teck公司作出的决定。Pakootas先生则起诉了该公司，要求其遵守法律的规定。我们支持了他认为Teck公司受法律拘束、政府决定应该得到执行的主张。在此以后，清除Teck公司造成的污染的努力得以延续。

这三个案件，以及许多和它们类似的其它案件，证明了我们的环境执法是怎样允许公民和公共团体推动法律领域和现实情况的重大改变的。这种形式的诉讼、判决与传统的损失赔偿诉讼有很大不同。鉴于传统的美国法律归类，此种诉讼不能被定性为“侵权（tort）”、“非法侵入（trespass）”或“妨害（nuisance）”（虽然它们试图制约的行为有时可能与这些普通法诉讼类别制约的行为相吻合）。审判这类案件的法院必须在行政国（administrative state）的运行方面积累专业知识。法院在行政国中要起重要的监督作用。

我们的环境成为法在那一时期是因为法院、国会和从事公法诉讼的各种利益团体之间复杂的相互作用而得到执行、解释和扩展的。这种结构——虽然不是万能药，但在解决美国环境问题以及发展像NRDC这样的环保团体网络方面是成功的（环保团体网络在进一步推动立法和司法行为方面作用重大）。

B. 公民诉讼的起源

这种结构是如何产生的？它是在危机中孕育诞生的。我们国家现代环境法的创立开始于二十世纪六十年代末和七十年代初，当时美国环境问题变得非常尖锐。与中国今天的情况一样，那个时候的美国面临着全面的环境问题但是缺乏法律工具来解决它们。经济快速发展的负面效应也显现出来。在南部俄亥俄州的火电厂，有毒烟雾像水一样四处弥漫。在Cleveland，Cuyahoga河不只一次着火，世人皆知。在芝加哥南部，钢铁厂向数百万人赖以生存的饮用水源中排放有毒废物。我们的经济现代化，就像你们的一样，是一个巨大的成就，但它带来了沉重的代价。

人们很快认识到，那时的环境法非常不完善。早期的环境法是为缓慢的经济发展而设计的，它们在很大程度上是宣示性的，或主要规定自愿措施的采取、环境监测和为研究提供资助以及技术改进。环境法的执行并不严格。

美国为填补这一空白找到的答案是邀请公众参与环境执法。美国国会通过了一系列法案，赋予普通公民在发现环境问题时走上法庭起诉污染者和政府机构。法案本身设立了全面的法律框架以覆盖环境危害的方方面面。但是这些新法案的关键性革新不在于它们所覆盖的领域，而是它们的执行机制。每一部成文法都包含了“公民诉讼”的定义条款（或者适用《行政程序法》中的公民诉讼条款）。国会很清楚即使一个资金状况良好的联邦执法机构也不能充分监测所有污染源，且政府自己有时也会出现工作失误。所以通过规定允许任何公民（在满足特定条件的情况下）提起诉讼以迫使污染者治理污染或迫使政府采取作为将一部分监督和执法的责任委托给公众是必要的。

因此公民诉讼条款创建了执行和扩展环境法治的天罗地网。通说认为，这些成文法发生了良好的效果。虽然美国仍然面临着众多环境挑战，但是与前述法律机制建立之前相比，美国的空气和水都清洁了许多。

让我举几个例子帮助各位了解什么是公民诉讼条款。《清洁水法》里的公民诉讼条款比较具有代表性。《清洁水法》首先设立了一个全国水污染调控体系，其次赋予公民保护水道的法律途径。公民诉讼条款规定“任何公民”都可以针对的两类主体提起诉讼：任何违反《清洁水法》规定的行为人（包括政府主体），或国家环境保护机构本身（如果它未能适当地执行法案的规定）。为了给予政府机构针对此类诉讼作出回应的机会，公民必须向该政府机构以及违法事件发生地所在的州提前六十天就该诉讼意愿予以告知。该州或政府机构因此获得对该案件进行处理的机会。如果它们因为任何原因没有采取行动，公民就可以直接诉诸法院。一旦公民赢得了诉讼，他就可以得到律师费的补偿，以弥补原告为此诉讼付出的代价。

《清洁空气法》设立了一个全国大气污染控制体系，它也以同样的方式执行。它的公民诉讼条款也允许诉讼针对政府和污染者。除此以外，《清洁空气法》增加了一项规定：如诉讼结果是污染者支付罚金，那么收缴的罚金将进入一个专门的政府基金用于巩固空气质量执法。提起诉讼的公民仍然可以获得律师费补偿。CERCLA的公民诉讼条款里也能找到同样的法律结构，其目的是防止有毒废物污染的产生，并清理已被有毒废物污染的场所。该条款与众不同的特点是关于“勤勉执行”的例外规定，即当政府机构已经向法院起诉污染企业的情况下，法院将拒绝受理其他公民针对该企业的诉讼。

最后，我们的环境影响评价法，《国家环境政策法》（NEPA）缺乏公民诉讼条款，但是并不等于公民缺乏救济途径。一般来说，联邦政府机构受到一部更具综合性的成文法，《行政程序法》所规范，该法允许任何因政府机构的行为而“遭受权利侵害”或“遭受不利影响或侵害”的人向法院起诉。《行政程序法》中对公民诉讼的限制不再是要求公民预先向政府机构通知其起诉的意愿，而在于对“机构行为”、“法律错误”等概念的定义：有关这些术语明确的法律定义可确保政府机构不会轻易因为某人对其不满就遭到他的起诉。如果某政府机构并无违法行为，或其就某事项的最终决定尚未作出，或起诉的公民并未遭受到法案中某一具体条款所涉及的法律权利的侵害，那么该诉讼是不被受理的。但由于《国家环境政策法》的有关条文被宽泛地解释，因此根据《国家环境政策法》提起的公民诉讼非常普遍，并经常促使政府重新作出环境影响分析。

虽然公民诉讼条款各不相同，但是它们共同的目的和功能却很清楚：当政府不执行环境法或将会不执行环境法，或没有遵守环境法的规定，那么公民可以要求其改正。虽然政府经常在诉讼之前就有机会处理公民提起的案件，但是公众成员最终可以诉诸法院确保成文法的规定得以实施。                                                      

C. 公民诉讼和起诉资格

首先，公民执法者对于美国法院来说还是非常新的。除了了解复杂的污染防治法案的具体规定，法院还不得不思考公民诉讼条款是怎样与美国对法院角色的传统理解相互作用的。

     在我们的宪法框架里，法院的管辖权限被限定在单个“案件或争端”——即可以通过司法解决的明确的纠纷。换句话说，我们不期望法院成为立法机关，制定新的政策性决定或从根本上延伸法律。这些限制植根于对美国法院限制的理解。法院没有大批人员，难以适合复杂的事实调查或政策制定。此外，因为联邦法官是终身制的，从民主角度说联邦法院也不应负责立法。所以，我们相信，他们不应为国家制定政策。最后，法院被设计成为通过双方的对抗性陈述来获悉案情的机构；如果双方的争论没有围绕某个清晰、特定的伤害，那么他们的陈述可能就是苍白和无用的。就像我们理解的那样，把法院限定为只审理“案件”，我们就避免了将法院的角色延伸到我们认为通过立法和执法行为可以处理得更好的领域。

我们执行这些限制的一个重要途径是利用“起诉资格”的概念：面对当事人，我们询问他们是否以某种“具体和个人的方式”遭到伤害。他们必须证明伤害是“真实存在的或即将来临的，伤害是由被告造成的，并且一个于他有利的【法院】判决可以弥补他遭受的伤害”。如果是这样，我们就说他们是有起诉资格；如果具有起诉资格，该案件就可能适合用由法院来解决。

这些限制是否适合中国法院，这个问题不应由我来说。很明显我们的法院有关起诉资格的要求源自于有关我们国家的法院运作方式的假设——但并非所有的法院都已同样的方式运作，就像我刚才所说的。这些源自美国三权分立和法院形式的假设显然不是构建有效司法制度的唯一路径。当法院遭遇政府机构是否违反某一复杂的环境成文法之规定的问题时，例如我们可以想象这样的场景：法院对于行政机构决策的具体过程进行全面的质询或许可以产生出更为准确的、对社会更加有用的判决结果，而这时对起诉资格给出宽泛的解释将是有益的。

但是，尽管如此，美国法院对于起诉资格的限制一直在持续。它们与公民诉讼条款的相互作用表现在持续的司法辩论和分析之中。请记住，公民诉讼条款给当事人诉讼提供了一个也许不通过法院解决会更好理由。很明显它们的用意是将法院的大门向远远超出传统司法范围的案件敞开。因此，它们对我们的法院扩展对起诉权的分析提出了挑战。

在这些公民诉讼条款生效之前，对于特定案件中的诉讼人是否应该出现在法院通常是毫无疑问的。当事方来法院解决传统意义上的伤害，即起诉权通常是直观和明显的。例如，假设一个案件，一名农夫起诉附近的一个毁坏他庄稼的工厂。他的伤害是清楚的，法院的角色也是明确的。

新的条款为新阶层的诉讼人打开了大门。假如，这次是农民协会起诉政府不分析某新清洁空气法规则的环境后果，如果实施的话就会增加向附近田地里的危险排放。这种诉讼检验着传统概念下起诉权的局限性。我们的最高法院最近通过一个起诉全球变暖的案子来测试起诉权的局限性，虽然国会可以通过公民诉讼条款设立新的诉讼条文、定义能产生起诉权的新型伤害，至少必须在我们宪法传统的有限性司法角色内来做这些。法院不会接受为“没有任何切实损失的公民诉讼辩护”。必须有某种损失才能使公民诉讼继续进行。起诉权法律的限制决定了公民诉讼条款的外在限制。

美国最高法院1972年在一起Sierra俱乐部对Morton的案件中第一次面临如何判断环境起诉权的问题。争议关于一个高山峡谷Mineral King。Sierra 俱乐部是一个非营利性环境组织，它利用行政程序法案中的公民诉讼条款，请求保护Mineral King不被开发为滑雪场。Sierra俱乐部控告政府违反了几项规章制度，要求停止开发。法院需要决定Sierra俱乐部是否有起诉权。

首先，很关键地，法院综合了早期的案例说明了足以提出诉讼的伤害要比经济利益损失宽泛。法院认为“审美的、保护的和休闲的”的损失也足以提出诉讼。因此，考虑到公民诉讼条款计划满足的利益，我们传统的起诉权限制得到了扩展。更进一步，公民——以及公民组织——将可以使用公民诉讼条款到法庭提出新的法律框架能够解决和避免的错误类型。事实上一位持否定立场的法官甚至可以更进一步，允许树木一类的物体，以及山脉或湖泊一类的场所由像Sierra俱乐部一样的组织作代表进入法庭。

即使如此，法院要求Sierra俱乐部不能继续代表它自己来继续其诉讼，即仅作为一个关心环保的组织来维护自身的利益。法院要求Sierra俱乐部只可代表其组织的特定成员进行诉讼，而且至少要有一名成员在诉讼中提出足够的损失证据。对此观点，法院解释将遭受损失的组织的起诉权扩展到广泛的、抽象的组织利益上，将使法律大大超出了美国传统意义上对法庭限制的理解。相反，组织依托于其成员利益来获取起诉权：只有Sierra俱乐部的成员提交了声明，才能出庭为那些利益辩护。

在此后的案件中，最高法院维持了这一限制，即所谓的“组织起诉权”，有时会导致限制性结果。例如在19世纪90年代中期的两个案件中，环境组织未被允许进入法庭，因为他们的成员未能充分显示损失。在Lujan对国家野生动物联盟的案件中，法庭认为国家野生动物联盟，即一个大的国家性组织不能申请保护西部大片的荒原，因为无法证明它的成员充分的使用了受到影响的土地。成员也没有在被某联邦政策影响的该区域内徒步旅行过。 在Lujan对野生动物守护者的案件中，某环保组织不能向在其他国家内进行的破坏性开发项目提出诉讼，很大程度上是因为它获取起诉权所依赖的成员实际上没有够买过前往被破坏地点的机票(尽管他们过去曾经去过并希望再回去)。所以在两个案件中，即使这些环保团体的组织利益是很清楚的，他们还是不能使用公民诉讼条款。

最高法院最近声明成员关于他们利益受到损害的声明不必过于详细。在地球之友对Laidlaw环境服务公司的案件中，法院考虑了一个诉讼河流污染的组织是否需要证明污染破坏了其成员所处的环境以进入法庭。法院确认不需要。因为其成员所了解到的污染状况，该环境组织成员已很少在河里游泳或钓鱼，以说明环境组织成员的行为发生了变化。因此法院大门再次向环境组织开放。

因为起诉权在成员上的这些限制是从限制法院角色的美国传统观点中而来，它们就像通常的起诉权法，在国际上并不是法院所固有的。中国考虑怎样将法律扩展到法庭上，以更好的执行环境法，值得考虑的一点是，将组织的起诉权与其成员的起诉权连结在一起是否是目前最好的方向。这样的过程限制了法院的范围，或好或坏，在组织成员是否真的受到影响的问题上印发了许多高昂的诉讼，并从而使环境决策所面临的组织挑战既昂贵又不确定。另外，组织起诉权的广度反映了我们（可能不是你们）对司法权力和公民诉讼进行适当限制的判断。

作为联邦法官，在我最初受理的一些案件中曾有一件应用环境起诉权原则的案件。生态权力基金会对太平洋木材公司的案件主要是关于一条名为Yager的河流，该河流流经加利福尼亚北部的天然海岸。在它的岸边有一个木材工厂，许多居民认为下雨时工厂流出的各种污染物破坏了河流。这些居民已很少到河里游泳，也不再到那里钓鱼，无法像以前那样在那里享受时光了。 在问题未解决之前，当地环境组织曾依据清洁水法中关于公民诉讼的规定起诉木材公司，控告该公司未遵守他们被限制的条件。而木材公司则对该组织诉讼的权利提出质疑。

争论主要集中在该组织的成员是否是真的遭受很大损害而提出具体诉讼的。当地法庭认为这些成员并没有受到损害，因为他们很少到这条河流来或者只是路过，所以那些污染对他们的损害是很小的，对此结论本法庭进行了检查。在本庭看来有形的损害是存在的。我们认为对那些居住在河流附近的人，如果他们“关注和关心那些他们经常经过的地方的自然美景”，而这些美景却因污染而减少，他们便是遭受了损害。 而那些住得离河流较远的人则可指出因为河流的退化他们已不再来此休息放松，因此同样受到损害。以我们的观点，灵活的处理方式是“它恰好符合审美与休闲利益这一点，而成为典型的环境诉讼案件起诉权的基础。”我们认为这些公民所属的组织拥有起诉权，他们可以提出诉讼来保护他们所热爱的地方。

在19世纪70年代前的传统法律下这样的诉讼几乎是不可能进行的。这些人没有持续的经济损失，事实上他们也无法证明那条河流遭到了破坏。但是由于Sierra俱乐部诉Morton的案件所引发的起诉权，并进而在地球之友诉Laidlaw的案件中得到认定，某个地点的整体利益以及依靠联邦环境法的执行足以支持这起公民诉讼。Yager河以及其它类似地方无疑完全符合这一点。 但是需要指出这些组织与法院需要付出大量的精力与金钱来认定原告组织成员是否经常经过这条河流，使用这条河流，来说明其审美与休闲角度的损害。在生态权力基金会以及类似组织关于保护自然环境始终保有持续的兴趣以及专长的同时，所付出的这些金钱与精力是否真的值得，对此我也不是很清楚。

在程序性法规的背景下，对于起诉权法与公民诉讼条款间的相互作用还有最后一点值得提出的问题，在本庭中最近一起我没有参与的案件中得到了很好的体现。在海洋保护者对美军工程集团的案件中，许多环保组织，在一个叫做海洋保护者的组织的领导下，对政府许可在太平洋西北岸一个有着重要生态意义的地点建设一个石油精炼厂的码头提出质疑。这些人的其中一个论点是该集团所作的环境影响分析报告不充分。法院考虑了海洋保护者是否可以提出诉讼。该组织的负责人在那里工作并居住在附近，很明显如果新码头建成他将面临石油污染对生活的影响。

但诉讼仅仅是关于环境影响分析报告是否充分。如果法院认定它不充分，分析报告将需要重做。但是管理环境影响分析报告的法律完全是程序性的，它要求制作分析报告并以此为参考，但它并没有规定工程是否可以实施。所以即使海洋保护者在法庭中获胜，工程最终可能依然会进行，那位负责人将不得不面对被石油污染的海岸。

本庭认为，如我们在类似案件中的观点，海洋保护者不必提出政府严格按照法律会改变关于码头的决定，仅需提出严格的分析报告可能会影响决策。这就是我们说“程序性”损害：这足以申请诉讼并提出增加的受害风险以及严格按照程序改变政府决策的可能性。因为程序性损害必然是更抽象更宽泛的用以维护正当程序中公众利益的起诉权原则。

这些用来决定谁能提出环境诉讼的技术性方法有巨大的实践效果。自从公民诉讼条款通过后，已经有了一系列由公民提起的诉讼，其中许多带来了显著的环境效益。我前面讨论过的案件，净化Idaho州的空气，保护沙漠野生动物，进一步净化哥伦比亚河，保护Yager河，中止不妥当的石化产品开发，仅仅是法律变化带来的进步中的少量几个例子。尽管法院有时限制公民诉讼，例如两起Lujan的案件，但现代公益诉讼之前那种刻板的教条主义将不会再被使用。

因此，“起诉权”改革是支持美国环境进步的一项重要支柱。使用这些新观念，公民——事实上主要为公民组织——成功地推动了美国过去四十年的环保事业。在我看来，公民、联邦机构、联邦法院间的执行合作是非常成功的，尽管中间伴随着许多的痛苦。

2. 延伸的责任

将法律延伸以解决当代问题是我们法律的一个特点。作为结尾，我将谈到延伸的另一重要实例：污染责任的延伸。

与此相关最著名的法令是CERCLA, 它用以管理有害废物污染土地的责任方。传统中，污染的责任参照所谓的“民事侵权”法律原则。例如，造成污染的公司对由于其疏忽造成的伤害负责，而且仅仅针对受害人。CERCLA 极大地扩展了这一理解。法令规定受污染场所过去和现在的所有方和运营方，以及曾向该场所运输废物的人、安排运输的人、接收废物的人不论是否有过失，均对污染负有责任。因此土地所有人需要负责清理，即使他们实际上没有在那里倾倒危险物质，还有即使他们对此不知情。这些当事人负担所有清理费用，破坏自然资源的所有损失，以及对他们的活动所危及的群体做健康评估的费用。即使政府先支付了场所的清理费用，污染方最终仍要对这些费用负责。如果曾有多个公司在这里倾倒垃圾，或者如果几个公司在不同时间拥有这片土地，他们均对所有这些费用负责——尽管有时可能会在各公司间分摊责任，而这正是我将要讨论的。

CERCLA极大地扩展了污染方和土地所有方的责任范围。在CERCLA之前, 污染场所强加给了公众双重的代价：首先破坏了健康与环境，其次负有责任的公司搬走后留给公众承担清理的代价。CERCLA变革了责任规则，确保那些从倾倒有毒物质中获益的人无法继续将他们行为的后果转加给公众。

CERCLA的作用并非仅仅是补偿清理成本，尽管这一点很重要。而是通过给不负责任的行为增加很高的责任风险，CERCLA是为了改变行为。当现在可以用很少钱运行一个净化工厂时，明智的土地所有人和公司负责人不会希望留给未来数亿美元的清理负担。因此他们按照正确的方式做事的动机很强。

如此重大的责任过程常常导致持续的诉讼。我已经在一些这样的案件中表达过意见。最近，在联邦政府对伯林顿北方和圣达菲铁路公司的案件中，本庭考虑了如何分摊关于加利福尼亚一个重污染场所的责任。一家公司曾在加利福尼亚Arvin经营了一间农业化学品仓库20年。在20年里公司将化学品转移到大桶中时有毒的杀虫剂洒落在地面上，毒素溶解了地面上老旧的金属桶，化学品扩散到了地下水中。仓库的经营者破产了，留下了照片和未说明的环境破坏。

最后美国环保局清理了这里，它将帐单交给了拥有仓库所在地部分土地的铁路公司以及生产该化学品的壳牌公司。壳牌公司与铁路公司争辩他们不应该负责清理费用，因为污染并非他们的责任。在我们的法律中，他们是有责任的，但是责任有多大呢？

责任分摊是一个难以解决的问题，特别是当不同责任方并非都是罪责相等的污染方，正如本案。事实上，一方是土地所有人，一方是化学品制造商，还有一方是已经破产的化学品仓库。铁路与污染并没有直接关系，但它由于收取租金从污染中获利；壳牌公司与污染仅有少量关系，因为它知道他们的产品经常溅出而并没有采取措施阻止。然而在我们的法律中，这些不同程度的罪责是无需考虑的，至少在开始时如此。我们需要考虑许多复杂的问题，主要是关于需要进行划分的损害—— 最初处理的废物量，各类废物相关清理费用，倾倒在土地上不同类别废物的污染程度。分摊需要大量数据来确定污染指定场所的许多不同化学品的出处：我们需要知道化学品如何以及在哪里存储并转移，各种化学品的运输使用都涉及到哪些公司。简言之，我们不仅需要公司活动的信息，还需要污染场所的基本特征。

在本案中，这些信息是完全不存在的：我们无法追踪哪一部分污染来哪个公司单独的活动。在这种情况下，CERCLA清楚地说明了所有清理费用责任属于每个公司。因此他们最初必须支付帐单，而非由原先支付的政府负担。

我需要指出，一旦政府得到偿还，CERCLA会规定第二阶段责任的划分： 责任方可相互起诉，而在此阶段相关罪责是要考虑的。例如本案里在实际污染中没有责任的铁路公司是有可能从污染方收钱的。

这一结果与CERCLA提出的责任延伸完全一致。可能避免责任分摊是阻止倾倒废物或从倾倒废物中获益的另一重要阻碍，以及从决定这样做的公司身上来回收成本的另一种方式。在各种情况下该法令是为了确保由那些从污染中得到经济利益的人而非纳税人来支付清理费用，即使污染并非由他们引起。铁路公司可以通过了解化学品储存公司或租户如何处置废物来帮助阻止污染。

因此，正如延伸的起诉权在法庭之外仍有影响，延伸的责任同样如此。它使公司避免继续采用不当的废物处置方式，并使公众更易从中获得补偿。

3. 结论