要贯彻落实好科学发展观，实现生态经济社会复合大系统全面协调可持续发展，必须“以提高资源生产率和减少废物排放为目标，以技术创新和制度创新为动力，强化节约资源和保护环境意识，加强法制建设，完善政策措施，发挥市场机制作用，促进循环经济发展”（《国务院关于加快发展循环经济的若干意见》国发<2005>22号）。这已成为我国政府和广大人民群众的基本共识。国家法律是党所领导的广大人民共同意志的集中表现，对国家的所有公民、法人和其他组织都具有国家政权力量的强制规范作用。进行循环经济建设所要求的技术创新规范、制度创新规范、节约资源能源的减量化、再利用、再循环规范，以及产品的生产经营消费等经济运行规范，都须经过立法程序，使之上升为以国家政权力量为后盾的国家意志，才能产生应有的保障和规范作用。
    法制的基本要求是有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。进行循环经济法制建设，首先必须从加强循环经济的立法入手，通过立法程序制定完备的循环经济法律体系，然后在国家法律的规制下，建立和形成一套健全完善的执法，守法和法律监督机制，以保障循环经济法律的贯彻实施。

第一节 循环经济法律体系的构想

    与循环经济发展模式相适应的社会形态，是人与自然和谐相处，社会经济生产过程与自然生态系统的能量物质循环过程高度融和、生产发展、生产富裕、生态良好的生态文明型社会。显然，要建成这样的社会，除了思想观念的根本转变之外，还需要有完备的法律制度来规制技术创新和体制创新，而要完善循环经济法制，首先要建立完善的循环经济法律体系。
    一、循环经济模式对法律规制的基本要求
    所谓法律规制，即国家法律对社会各类主体（公民、法人和其他组织）行为的强制性规范和约束。依据循环经济建设的发展要求，其法律规制可分为对主体品质素养的规制，对主体行为方式的规制，及对主体与生态环境资源等物权关系的规制等三类。
    （一）循环经济模式对主体品质素养的规制要求。循环经济模式要求法律约束各类主体（公民、法人、其他组织）与自然生态环境相和谐、相协调。具体可分为以下几个方面：第一，规范约束人口规模不超过环境承载能力，控制好人口和劳动力的再生产；第二，规范人类智力资源的开发，促进新型智能劳动者的培养教育；第三，规范约束企业法人的资格、品质和素养，凡粗放经营、浪费资源、污染环境的企业不得批准成立，原有的这类企业和经济组织要限期淘汰取缔；只有合乎清洁生产要求，能有效利用资源，采用综合利用和废物再生循环工艺技术、且具有适当规模的，才可准予成立；第四，规范和农业规模化、产业化经营，及各类生态产业链网和生态工业园区建设；第五，规范控制主体奢侈消费欲望，限制欲望主体的过度消费行为，规定主体的权利范围和节约义务等；第六，要求按生态系统原理，构建精简、效能、和谐、协调的公共管理机构。
    （二）循环经济模式对主体行为方式的规制要求。循环经济发展模式要求法律能有效约束各类主体的行为方式合符环境伦理规范，善待自然，保护环境，促进人与自然的和谐与协调。第一，对物质生产行为的规范约束方面，要求采用先进的科学技术和生产工艺，要求遵守减量化、再利用、再循环原则，尽量减少资源开发，不断提高资源利用效率；要求生产废弃物资源化再利用再循环，减少污染物排放；要求简化包装，并进行包装物的回收再用；要求规范生产者责任延伸，对产品的生命周期全过程负责。
    第二，对精神生产行为的规范约束方面，循环经济模式要求法律规范约束新闻、出版、文化、教育、科研等精神产品生产主体弘扬生态文明，启迪人类智慧，培育时代新人，创作绿色作品，创新绿色科技，不得生产有害于生态文明的科学文化产品。
    第三，对主体消费行为的规制方面，要求引导约束人们树立绿色消费观，在满足当代人消费需求和安全健康的同时，满足后代人的消费需求和环境安全不受影响；引导约束人们选择无污染和有助于公众健康的绿色消费品；引导和约束人们在消费过程中注重对废弃物的集中分类回收，以便进行资源化再利用和无害化处理，不污染损害生态环境；引导约束人们适度消费，在追求舒适的同时注重环保、节约资源能源。
    第四，对公共管理行为方式的规制方面，循环经济模式要求相关法律能有效地规范、约束各级人民政府及其相关部门的公共管理行为：①按循环经济的发展要求编制国民经济发展规划，建立循环经济评价指标体系和统计核算制度，优化产业结构和资源配置；②加快循环经济技术开发和标准体系建设，制定好循环经济技术政策，建立循环经济技术咨询服务体系；③建立和完善促进循环经济发展的政策机制，加大对循环经济建设投资力度，引导建立循环经济发展的投融资机制，利用价格杠杆促进循环经济的发展，制定和推行扶持循环经济发展的财政金融政策和税费调节政策，搞好产业结构、经济布局及资源优化配置的宏观调控；④加强管理制度建设，落实贯彻循环经济法律的监督管理措施，依法推进企业清洁生产、生态产业园区建设、及循环型社会建设；⑤落实好生态环境保护和管理措施，落实环境资源的有偿使用和生态补偿制度，维护生态平衡和社会公平，建设资源节约型和谐社会。
    （三）循环经济模式对各类法律主体与生态环境资源之间的物权关系的规制要求。传统经济发展模式中，自然生态环境历来是人类征服占有的对象，攫取财富的源泉，生态环境资源历来被视为公共产品，被无偿开发使用，以至引发环境污染、生态破坏、资源耗竭的“公地悲剧”。循环经济建设要通过法律的强制规范来矫正这种弊端。第一，通过立法确认国家（或集体）对生态环境资源的所有权关系；第二，通过立法规定公民和法人及其他社会组织占有、使用生态环境资源的法定程序；第三，通过立法、确立自然生态资源的有偿使用制度；第四，通过立法，规定公民和法人对生态环境的保护责任和义务，包括人类对濒稀珍贵生物物种的权利代理人职责。
    二、循环经济法律规范的基本分类
    根据循环经济建设所需法律规范的性质，作用及其规制对象，可将有关法律规范分别归入以下各门法律：
    （一）宪法性规范：宪法是国家的总章程，是根本大法，应将循环经济制度确立为国家的基本经济制度。一是宪法序言中应补充规定：国家坚持全面协调可持续的科学发展战略，大力发展循环经济，保护生态环境，努力建设节约型和谐社会。二是宪法总纲中规定自然生态资源的所有权制度和有偿使用制度，节约资源能源制度以及绿色消费制度，鼓励科技创新制度等基本规范。三是在公民的基本权利义务中，增加有关维护生态平衡、保护生态环境、节约能源资源等法定义务。
    （二）民法性规范：要通过完善民事立法，确立约束平等民事主体间节约能源资源，提高资源利用效率的用益物权制度和财产流转制度。第一，规定国家实行自然资源的有偿使用制度，公民、法人和其他组织可依法定程序取得相关自然资源的占有、使用、收益权。第二，规定用益物权人行使权利，应当遵守有关保护生态环境、合理开发利用自然资源的法律规定，不得损害所有权人的权益。第三，规定控制人口无序增长，约束用益物权人的不适当消费需求。第四，规定野生动植物，特别是稀有珍贵的动植物不属于公民、法人和其他组织自由支配的客体范围，给予特殊保护，赋予其一定的权利（由动植物保护机构代为行使）。第五，通过完善相关法律规范，增加每一项资源被利用的机会，比如，通过设定取得时效制度，允许恶意占有人经过较长时效期间取得某项不动产或动产的所有权；通过完善相邻关系制度，便利和保障相邻各方对资源的最大化利用；通过设定强制许可制度，防止专利权被滥用，因为已授予的专利是一项社会资源，长期不利用就是浪费；通过设定转租制度，提高资源利用效率；再比如规定分时使用度假设施合同制度，使度假场所的房屋、野营地、旅游船（车）等设施在单位时间里分段使用，能让更多的旅游者以更廉价的方式实现消费休闲愿望，既提高资源利用效率，又满足游客的消费需求。
    （三）行政性规范：要通过加强完善行政立法，明确公共管理责任，提高公共管理效能，规范循环经济秩序。第一，通过立法，明确地方政府及其相关部门发展循环经济的法定职责，建立绿色国民经济核算制度和地方行政官员的绿色政绩考核制度，以此约束地方政府努力推进循环经济建设，维护人与生态环境的和谐协调。第二，通过立法，完善行政许可制度，以此将循环经济的发展严格纳入法制轨道，严格市场准入，约束浪费资源，损害环境的行为发生。第三，通过立法，完善行政处罚和执法监督制度，以此矫正不法行为，防止渎职失职，确保依法行政，提高公共事务的管理效能。
    （四）刑法性规范：循环经济建设推进过程中，对各种非法开发利用资源，非法排污，损害生态资源，破坏生态环境且危害极大，情节严重的犯罪行为，依照司法程序定罪科刑的法律规范，即刑法性规范。我国现行刑法经1997年3月14日第八届全国人民代表大会第五次会议，和2002年12月28日第九届全国人大常委会第三十一次会议两次修订后，已在第六章妨害社会管理程序罪中专设了第六节破坏环境资源保护罪，对非法进口走私各类废物、非法运输境外废物进境、非法排放处置各类危险废物造成重大环境污染事故等行为规定了相应的定罪科刑规范；对非法捕捞水产品，非法猎捕、杀害、收购、运输、出售珍贵濒危野生动物，破坏野生动物资源，非法占用耕地，非法采矿，破坏矿产资源，非法采伐，毁坏珍贵树木，盗伐滥伐森林等破坏生态环境资源的行为，设定了相应的罪名和刑罚。另外，第九章渎职罪中规定了负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员严重不负责任，导致发生重大环境污染事故，后果严重的，要定罪科刑。根据循环经济法制建设的需要，还应对假冒环境标志产品，非法生产和销售非绿色产品，粗放经营、浪费资源、污染环境破坏生态等危害极大的行为，规定相应的定罪科刑准则，以震慑和防范有害循环经济发展的犯罪行为。
    （五）循环经济法规范：循环经济部门法规范具体包括环境影响评价法规范，清洁生产促进法规范，开发利用可再生能源和节约资源能源法规范，森林、土地、矿藏、河流、湖泊、海洋、草原等生态环境资源法规范，防治大气污染、固体废物污染、水体污染、海洋污染、噪声污染等环境保护法法律规范，能源税、资源税、排污费、生态补偿费等各种税费征管调节规范，废弃包装物、废弃消费品集中回收处理资源化再利用再循环规范，城市生活垃圾、城市污水集中处理回收利用规范，生态产业链（网）系统资源、信息流转规范等等。
    三、循环经济法律体系的构想
    广义的循环经济法体系包含国家整个法律体系中有关循环经济的法律规范的总和，即前文所述有关循环经济的宪法性规范、民法性规范、行政法规范、刑法性规范和循环经济部门法规范；狭义的循环经济法律体系仅指循环经济部门法规范。由此说来，循环经济法是隶属于宪法，与民法、行政法、刑法并列平行的部门法体系，由循环经济基本法，及所属的资源有效利用，可再生资源能源开法利用和保护，环境影响评价、清洁生产方面的单行法，森林、矿藏、海洋、土地、湖泊、河流、草原、大气等生态环境资源管理的单行法，大气污染、水体染料、固体废物污染、海洋污染、噪声污染防治方面的单行法，能源税、资源税、产品税、排污费、生态补偿费等征管使用调节方面的单行法，以及生态产业建设、生态工业园区管理方面的单行法等等，可图示如下：

    

    上述法律体系中，未列环境保护法，而现行立法中，环境保护法是作为重要的基本法统属若干污染防治的单行法的。有关循环经济法的研讨中，许多专家主张在现行环境保护法中增补循环经济建设的基本原则，再另行制定循环经济促进法。对于这类主张，笔者以为有欠妥当，其理由如下：
    第一、大气、水体、海洋、固体废物、噪声等各类主要的环境要素的保护和污染防治都有单行法，环境保护法所设置的环境影响评价审批，建设项目污染防治设施的“三同时”制度，污染源限期治理制度，排污申报登记制度、排污费征收管理使用制度、污染损害赔偿责任制度、环境监管责任制度等，基本上是与各单行法重复的，保留环境保护法无任何实质性意义。
    第二、环境保护法统率不了循环经济法制建设，也规范不了循环经济建设实践。从现行环境保护法的内容看，其法律规范主要是围绕工业污染防治设置的，自然生态环境建设和保护方面，虽有涉及，但无实质内容，与现行的土地、矿藏、海洋、森林、草原等资源管理的单行法也不相统属，毫无关联，有关经济社会发展战略和资源能源有效利用合理开发方面的规范更是匮乏。尽管环境保护法律关系的客体生态环境资源是重要的经济要素，但其侧重点不在规范有效利用资源发展经济，而是环境保护和污染防治，所以在循环经济法体系中，它本身只能是一部单行法，无法担当起总领循环经济法制建设的重任。而且从名称上看，也不足以昭示全面协调可持续发展的循环经济实践要求，容易被人误解为“环保”与“经济”两张皮，不利于环保经济双赢理念的确立。
    第三，循环经济法律规范的内容远远超出了环境保护的范围，不仅包括污染防治和环境保护的规范，还包括能源资源的科学开发和有效利用、生态环境资源的建设和再生、各类废弃物的回收处理和资源化再循环等方面的规范，以及促进循环经济发展的制度创新和科技创新规范等等。所以，环境保护、污染防治规范只是循环经济行为规范的一个方面，循环经济法律框架的构建要跳出现有工业污染防治为核心的环境保护法体系，放宽视野，站到规范和保障生态经济社会复合大系统全面协调可持续发展的高度来考虑立法蓝图。
    基于上述理由，为适应循环经济发展实践的需要，应尽快补充修改和完善现行宪法、民法、行政法和刑法的相关规定，并加速制定《循环经济基本法》（或称《循环经济促进法》），确立循环经济的基本目标，基本原则和基本法律制度。取销现行环境保护法，将其基本原则和内容并入《循环经济基本法》，然后以此为基础，逐步制定、补充、修改、完善各项单行法，使之形成完善的法律体系。

第二节 循环经济法的基本原则及立法机制建设

    加强立法，保证有法可依是完善循环经济法制的前提，而明了循环经济法的基本原则，才能明确循环经济法制建设的目标任务，行为规则和方法要求。
    一、循环经济法的基本原则
    法律的基本原则，即法律的基本规范和准则，既是立法的基本规范和准则，又是守法、执法和法律监督的基本规范和准则。因为法律的基本原则，是法律所规范的事物与行为的内在规律及客观要求的法律体现。通过立法设定具体法律规范的目的，是保障其所规范的事物和行为能按其自身的发展规律和客观要求顺利推进。所以，无论立法、守法、执法或法律监督都是不能违背基本法律原则的。
    循环经济法律的基本原则是循环经济发展规律的法律体现，是循环经济立法、守法、执法、法律监督等法制建设各环节都必须遵循的总的规范和准则。根据循环经济的基本原理及其基本规律，结合法制的本质要求，可归纳出以下几项循环经济法特有的基本原则。
    （一）生态系统方式原则。所谓生态系统方式，即遵循生态系统运动发展规律、综合运用自然科学和社会科学成果，通过法律的、行政的、经济的管理手段对生态经济社会复合大系统运动发育过程进行系统的、综合的、全过程管理的方式。循环经济法制所要规范建设的全面协调可持续发展的生态经济社会复合系统；是由经济系统的经济再生产过程、社会系统的人口再生产过程、和生态系统的环境资源再生产过程复合而成的，轻视任何一个生产过程，都会导致系统功能的破坏。循环经济法制建设的总的目标任务和基本要求，就是要通过完善立法、加强执法、自觉守法和法律监督，规范、调整、保障经济再生产、人口再生产和环境资源再生产之间的平衡、协调与稳定持续发展；就是要本着生态系统方式原则的要求，完善经济再生产规范、人口再生产规范和环境资源再生产规范，建立约束人口、资源、环境协调持续发展的执法、守法和法律监督机制，以保障循环经济建设的顺利进行和健康发展。
    （二）生态资本的绿色核算原则。生态资本的价值形态，一是直接表现为经济再生产的生产要素（土地、矿藏、森林、水、风力等自然资源），二是表现为消纳、分解、转化生产消费所产生的废弃物的能力，三是表现为满足生物繁衍存续的环境质量和环境承载能力，四是表现为满足人类美学休闲等舒适性需求的生态服务功能。根据公认的生态资本理论和绿色财富观，生态资本应与创造性资本和人力资本一样列入社会总财富的核算范围，建立绿色国民经济核算制度，资源有偿使用制度和生态补偿制度。循环经济法律对此应设定明确规范，并作为法制创新和体制创新的重点和亮点来加快推行步伐。
    （三）国家宏观调控原则。循环经济尽管是现代市场经济条件下的新型经济发展模式，但一方面市场经济本身需要国家的宏观调控，另一方面发展循环经济所要克服的“外部效应”和“公地悲剧”，单靠市场价值规律的作用是无能为力的。庇古外部效应理论认为，社会边际成本收益与私人边际成本收益背离时，则市场往往失灵，市场机制无法发挥调节资源配置的作用。传统经济模式下，一方面部分企业耗竭性地开发利用资源，粗放经营生产的污染废弃物又直排环境，造成生态破坏，将大量生产成本转移给社会，造成“负外部性”，实际上是私人发财，社会买单；另一方面江河流域上游的生态建设、环境保护的大量投入却得不到应有的回报，所产出的生态效益被流域下游的人们无偿享用，形成生产成本的“正外部性”。对这样的显失公平现象，市场也是束手无策的。因此需要依靠国家法律的宏观调控规范的强制干预。比如通过对造成负外部性的生产经营者征收产品税、资源税和排污费来限制、约束、矫正其行为；给产生正外部性的生态建设的投入者以国家补贴，以鼓励其扩大再生产；对流域下游的生态效益受益者则征收生态补偿税。这样，通过征税征费和补贴的经济调控手段，将外部效应内部化，实现企业边际成本收益最低与社会边际成本收益最优的双赢和生态经济社会复合系统的协调和谐。
    在传统经济模式下，土地、矿藏、森林、河流、海洋、野生动植物等生态环境资源虽经宪法和法律确定属于国家所有（法律规定属于集体所有的除外），但除了土地等少数资源以外，对于这种所有权中的占有权、处分权、经营权、受益权的取得和行使并无明确规定，实际上所有权规范是模糊不清的。在经济实践中这种所有权毫无排他功能，导致环境资源的过渡开发，造成公地悲剧。因此，循环经济法制建设的一项主要任务，就是要通过法制创新，根据“外部效应”原理和“公地悲剧”原理，建立受益者补偿、排污者付费、开发利用者有偿的生态补偿制度和环境资源的有偿利用制度，形成完备的循环经济宏观调控法律规范体系。当前，我国正处于循环经济建设的初始阶段，要在完善现有立法的基础上，综合运用行政规划，行政管理及财政、物价、金融、税收等各种规范措施，规范区域经济布局，调整产业结构，优化资源配置，让循环经济建设尽快走上法制轨道。
    （四）环境公平原则。所谓环境公平原则，是自然生态系统生态平衡规律的法律体现。循环经济法所规范的生态经济社会复合系统要稳定协调可持续发展，基本前提是保障系统的生态平衡，环境公平则是保障生态平衡的基本法律准则。其具体要求是：第一，完善人与其他生物种群之间的平等、协调与和谐的法律规范，包括：①除人工养殖栽培的禽畜和经济作物外，非经严格的法律程序，不得自由开发利用野生生物资源；②赋予珍稀野生生物的相关权利，如法定的生存发展权、生命健康权、受保护权等等；③设定珍贵稀有野生生物法定权利代理制度，由相关主管机关，或相关主管机关委托的公民和法人或其他组织充当其权利代理人，等等。人类既具社会属性，又具自然属性。作为自然属性的人，是完全与其他生物种群平等的；作为社会属性的人，则应该更加理性地从过去一味追求支配、征服、奴役其他生物种群，以满足人类需求所造成的恶果中吸取教训，更应该觉悟到人类与其他生物平等和谐相处对于自身永续发展的必要意义，自觉充当其道德代言人和权利代理人。第二，完善各类不同区域的经济主体公平享用生态环境权益的法律规范。生态环境资源的价值本来是统一的、客观的，但其使用价值却存在着极大的差异。首先，在其使用价值的表现形式上，一种是以生产资料的物质形态直接作为生产要素转化为产品，如土地、矿藏、森林、水及各种生物资源；另一种是直接满足人类自存消费需求，和舒适性休闲生活需求的生态服务功能，如气候、空气、水、阳光及环境容量等。由于各区域所处地理条件和科技文化水平的差异，形成了生态环境资源使用价值实现程度的差异，流域上游往往生态建设投入多，生态价值存量大，而相关主体可支配使用的生态价值却不如下游多；下游往往仗着优越的地理条件，便捷的交通优势，可充分利用现代科学技术开发利用自然资源，享用上游生态环境保护建设所取得的涵养水源、调节气候等丰富的生态资源价值。在过去长期存在经济外部性和公地悲剧的情形下，这种差距愈演愈烈，显然有失公平。循环经济法制的公平原则要求通过对生态环境资源进行统一定价和受益者付费，污染者补偿等生态资本核算制度的推行，来保障不同区域的主体公平地享用环境权益。第三，确定享用生态环境权益的各类主体公平承担保护生态环境、维护生态平衡责任的法律制度。首先，要通过补充、完善宪法和法律，确定国家机关、地方各级人民政府、公民、法人和其他组织的相关法定义务。其次，通过循环经济立法，确立与完善各级人民政府规范、管理、调控、协调、服务循环经济建设的行政规范体系。再次，要通过循环经济立法，确立与完善生产者责任延伸制度，规范企业对产品生命周期全过程负责的行为。此外，还要通过循环经济立法，确立消费者对消费产生的各类废弃物的集中回收处理的义务和责任，包括自觉缴纳相关处理费用与将废弃物送缴指定地点的义务和责任。
    （五）绿色消费原则。绿色消费原则要求循环经济法确立和完善经济生产和消费过程中节约资源和有效利用资源的生产消费行为规范，以及社会生活过程约束适度消费需求，选择无公害、少污染、少耗用生态资源的绿色消费品，并将消费产生的废弃物集中回收资源化再利用等生活消费规范。此外，绿色消费原则还要求通过完善立法推行绿色采购制度，采取行政的、经济的多种手段激励绿色产品生产，淘汰落后粗放的高耗能、高污染、低产出的生产工艺，发展和推广循环经济科技创新成果，优化产业结构，调整产业布局，营造建立节约型社会的经济社会环境和产业基础。
    （六）公众参与原则。公众参与原则要求每一个社会成员不仅要自觉地履行法定的保护生态环境，促进生态平衡和环境经济双赢的义务，而且要主动地投入循环经济建设的行列。所以循环经济法律在赋予社会主体享有环境权利的同时，要确定其参与循环经济建设的义务，包括坚持绿色消费、节约资源的义务，积极宣传、弘扬生态文明的义务，各尽所能做好有关循环经济建设力所能及的工作的义务，等等。除此之外，公众参与原则的重要方面，还要求每一社会主体履行好循环经济法律实施中的民主监督职责，主要是监督政府及其相关部门依法推进循环经济建设，也要监督各经济主体依法经营、节约资源、保护环境，还要监督司法机关和行政监察机关依法惩处和及时矫正严重违反循环经济法律的行为。循环经济法制建设的任务，就是要建立这样一种公众广泛参与的立法、守法、执法和法律监督的良性运行机制。
    （七）环境经济双赢的原则。环境经济双赢原则是生态经济社会复合系统全面协调可持续发展的内在本质要求。具体指循环经济法律规范要能有效地保障和约束政府决策、规划、新扩改的每项建设项目，及各市场经济主体的每一项投入和所有经营行为都合符环境效益、经济效益和社会效益相统一的要求，都有利于生态资源的循环再生和永续利用，都有利于生态平衡和经济繁荣。
    二、我国现行环境资源立法的缺陷及循环经济立法机制的完善
    （一）我国现行环境资源立法的缺陷
    我国目前在自然生态资源保护和环境污染防治方面的立法尽管门类齐全，各方面都基本上有法可依，但实施中也日益显现出不少缺陷，不能适应循环经济法制建设的要求。一是生态资源保护立法和环境污染防治立法分属不同行业主管部门起草，带有明显的行业壁垒和部门意志的痕迹，有的法律规范甚至重复设置而又互相冲突，给法律实施带来极大困难。如“水法”和“水污染防治法”的客体都是水资源，可水法对水资源主管部门设定的监管职责，与水污染防治法对环保主管部门设定的监管职责规范就有互相抵触之处，既影响法制的统一和权威，又给法律实施造成障碍。二是对政府的决策行为缺乏立法规范。现行环境影响评价法尽管已将环境影响评价范围从建设项目扩大至政府规划，但并未设定对政府经济决策的环境影响评价的法律规制要求，而事实上政府的任何一项宏观经济决策对生态环境资源的影响都要远远大于任一单个的建设项目。由于缺乏有效约束，许多地方政府往往从局部的、眼前的利益考虑，出台一系列“优化地方经济建设软环境”的土政策、土规章，把国家有关资源环境法律规定都给“优化”掉了。对于这样公然的违宪行为，由于立法缺陷而无从追究。三是克服“经济外部性行为”和“公地悲剧”现象的法律规范十分薄弱，甚至严重缺位，无法可依。象退耕还林、退田还湖等生态补偿措施也仅是政策规范。对粗放经营、耗竭性利用资源、严重污染破坏生态环境的外部性行为，仅有排污费征收规范进行调整，且贯彻十分不力。四是生态资本核算、绿色国民经济核算尚无法定的技术规范。五是规制绿色消费行为的立法缺位，对资源耗用型的过度消费行为的约束无法可依。比如近年来作为传统大众食品的中秋月饼竟然爆出上万元一盒的天价，其包装和夹带物价值竟然超出月饼本身价值的上千倍。可对于此类过度性消费行为，在没有立法规范之前，谁见了也只能扼腕叹息。六是规制法律责任的监管手段十分疲软。一般认为，在所有立法中贯彻得最不好的就是环境资源保护的立法。对于违法行为所作出的行政处罚，当事人不履行的，除了申请人民法院强制执行外，别无他法。由于多方面原因，即使申请人民法院强制执行也难于到位。以致严重影响行政效能和法制权威。等等这些现行立法上的缺陷，都是循环经济立法中必须加以克服和完善的。
    （二）循环经济立法机制的完善。根据国家立法法对立法体制和立法权责划分的相关规定，应从以下几方面加强和完善循环经济的立法机制。
    第一，国家立法机关要尽快拟定循环经济的立法规划，确定循环经济法律体系的基本框架，加强对循环经济单行法、行政立法和地方立法的统筹和协调。当前，要尽快制定颁行《循环经济基本法》，就循环经济法的立法依据和立法目的，基本原则和基本规范，资源利用和环境保护，运行规则和调控措施，以及法律责任和监管制度等基本规范作出总的原则性的规定，以便为相关单行法的制定提供依据，并以此规范有关循环经济的行政立法，以及部门和地方政府规章的制定。
    第二，实行行政规章事前报批备案制，维护国家立法权的统一和尊严。我国现行立法法所规定的部门和地方政府规章的备案制，是一种事后审查监督制度，是被动的、消极的监督，不能积极主动地，及时有效地约束和保障部门和地方政府规章合乎宪法和法律的规定。各地的资源地理条件千差万别，经济发展水平参差不齐，循环经济模式的推行进度有先有后，允许地方在国家统一立法的框架下通过地方立法和制定行政规章来规范本地区域循环经济的发展是十分必要和十分有益的，但也不能超越宪法和法律的规定搞地方优惠规章。特别是中西部落后地区，资源条件好而经济发展水平低，地方政府为吸引投资，往往以本地生态资源和环境质量为代价，出台一系列“优化”投资环境、降低准入门槛的土规章。这些规章不仅与宪法和法律相抵触，而且与可持续发展的循环经济基本原理也是严重相悖的，从长远看，对本地的经济发展也十分有害。部门规章则容易出现与国家立法不尽一致，与相关部门规章相矛盾抵触的现象。所以笔者认为，应修改现行立法法中的备案条款，作出补充规定：部门规章和地方政府规章应报国务院审查批准后施行，并报全国人大常委会法律委员会备案；较大的市的人民政府制定的规章应当报省人民政府批准后施行，并由省人民政府报省人大常委会和国务院备案。
    第三，设立立法责任追究制度。违法必究是法制的普遍原则和要求，为适用这一原则，一般立法中都专设了法律责任一章，对法律施行中的责任主体的违法责任追究设定了具体规范。可立法法中却没有这样的规定，给立法责任的追究留下了空白，使地方政府和国家行政部门违法立法、越权立法等热衷于“打擦边球者”有空子可钻。笔者浅见，为维护国家法制的统一和尊严，应在立法法中增设法律责任一章，规定对下位越权立法、违法立法的行为，由其上位立法机关（审批备案机关）视其不同情况分别追究相应的法律责任，审查备案机关失职造成立法失误的，由其上位机关追究其相应的法律责任。承担责任的方式，属于个人责任的，可直接或提交相关组织（按干部管理权限）给予警告、记过、降级、撤职（或提请人民代表大会罢免其职务）等处分。属于集体责任的可采取通报批评等方式。情节严重，造成极大危害的，由司法机关追究刑事责任。
    国家法制的统一，是指国家的所有立法、守法、执法和法律监督制度规范都统一服从于宪法和相关基本法。制定宪法和相关基本法的是国家最高权力机关全国人民代表大会，因此宪法和相关基本法只存在修改、补充、完善的问题，而不存在立法责任的追究问题。除此以外的所有单行法、行政立法、地方立法、部门和地方政府规章的制定，都应设定立法责任，以保障国家立法的健康和统一。

第三节 循环经济法的实施机制建设

    通过完善立法机制适时制定完备的法律，还只是解决了循环经济建设有法可依的问题。要真正将其纳入法制轨道，保障循环经济建设有序进行与健康发展，还必须有健全的法律实施机制。法律实施的基本含义是全体社会成员自觉地遵守法律，自觉地执行法律，并自觉地监督法律的实施，做到有法必依、执法必严、违法必究。
    法律实施机制建设包括守法机制建设、执法机制建设和法律实施监督机制建设等三个方面。
    一、循环经济法制的守法机制建设
    循环经济法制的守法机制建设，是指国家通过建立和推行有关循环经济法的宣传教育制度，促使全体社会成员（公民、法人和其他组织）懂得循环经济的基本原理，掌握循环经济法的基本规范，了解贯彻实施好循环经济法对于提高资源利用效率、保护生态环境质量、缓解资源环境矛盾、保障生态经济社会复合大系统全面协调可持续发展的巨大意义，增强生态环境意识和可持续发展意识，养成自觉遵守和执行循环经济法的责任意识，形成弘扬生态文明的环境道德秩序和舆论氛围。
    （一）守法机制建设的基础环节是教育。要将生态环境、循环经济的基本知识和科学原理及其与人类社会可持续发展的联系等方面的知识列为各级各类学校教育的基础课程，从娃娃抓起，从小学启蒙教育，到中学的深化教育，再到大学的专业教育或职业教育，贯穿于各阶段教育的始终，使未来的劳动者从小接受有关知识的熏陶，潜移默化地养成环境道德意识和生态伦理观念，成为尊重自然、善待自然、尊重科学、善用生态规律发展循环经济的智能劳动者。
    值得全社会特别引起重视的还有家庭教育。家庭是社会的细胞，父母是孩子第一任老师，也是终身老师。父母自小对孩子耳提面命，言传身教，对孩子有着巨大的潜移默化的作用，中华民族的许多传统美德都是通过家庭教育代代传承下来的，如果不能正确引导，不仅不能弘扬传统美德，还有可能把学校老师的正面教育给抵消了。笔者亲见一年轻妈妈一早带着上幼儿班的孩子买早点，孩子不小心把装包子的塑料袋掉到地上，准备弯腰去捡；年轻妈妈一见，一边呵诉：“脏死了，不能吃！”一边掏钱另买。孩子满脸通红，争辩说：“还能吃，老师说节约粮食光荣！”孩子妈妈与老师的教导，反差竟然如此之大，长此以往，对孩子会有怎样的结果呢？
    （二）守法机制建设的保障环节是大众传媒的舆论宣传。广播电视、报刊杂志及各种文学艺术等宣传舆论阵地的力量是巨大的，要以宣传循环经济法律为已任，充分发挥新闻报道的舆论导向作用、艺术作品的感染教化作用、社会典型的榜样示范作用、以及反面事例的警示震慑作用等等，传播绿色文化，弘扬环境道德，宣传法律规范、明辨是非善恶，使全社会形成以遵守循环经济法律为荣、以违反循环经济法律可耻的道德意识与是非标准。
    （三）守法机制建设的促进环节是广泛深入持久地开展绿色学校、绿色社区、生态村镇等群众性创建活动。绿色学校、绿色社区、生态村镇的考核评价标准，就是环境道德、生态文明，循环经济规范的体现，通过广泛深入持续地动员群众投入这类创建活动，可以使之深入人心，家喻户晓，人人皆知。同时，创建活动中的美化环境、防治污染、分类回收处理垃圾、绿色消费等本身就是组织动员公众参与循环经济建设的实践方式。创建活动中形成的学生环保守则、居民生态文明公约，可有效地约束广大学生和广大城乡居民自我教育，自我管理，自我监督，形成遵守循环经济法律的强大社会基础。
    （四）守法机制建设的关键环节是增强各级领导干部和执法人员的循环经济法制意识和环境道德观念。领导干部和执法人员都是经法律授权的掌权者，是法律实施的组织者与裁判者，他们的守法与否，关系犹为重大。国家从“一五普法”到“四五普法”。都将各级领导干部和执法人员列为重点，是抓住了关键的。除了抓好常规的法制教育之外，还可以采取以下措施来保障领导干部和执法人员的法律素养和自律能力。一是各级人民代表大会把好任免关，非法律素养合格者不任用；二是各级各部门的组织人事部门把好选拔、任用关，非具有一定法律知识和法律意识者不予选拔任用；三是各用人单位结合岗位年度考评把好奖惩关，将是否模范守法列为必备条件，实行奖优罚劣，形成激励机制；四是落实各种民主监督制度，约束其自觉守法。
    二、循环经济法制的执法机制建设
    循环经济法的执行机制建设，是指根据国家法制的基本要求，通过一定的方式、途径和制度约束，形成良好的执法秩序和执法效能，使各相关执掌循环经济法的执法机关顺利推行和贯彻实施各项法律规范，保障循环经济建设健康有序进行。
    循环经济建设始终是在政府的政策引导和宏观调控下进行的，循环经济法律规范是有关政策的国家意志化和定型化，其贯彻施行主要是通过各级政府及相关部门的行政执法行为。所以循环经济法的执行机制主要体现于政府的行政执法秩序和效能的实现方式和推进力量。那么，怎样才能保障行政执法的秩序和效能呢？笔者于2001年撰写的《浅谈行政执法责任制的几个问题》（《湖南法学》2001年第5期），对此作过专门探讨，现结合循环经济法的执行机制建设阐述于后。
    循环经济法的执行机制建设的主要任务和根本途径，就是要建立健全各级人民政府及其有关行政执法部门的行政执法责任制。行政执法即行政执法机关执行法律、法规、规章的行为，或者说是行政执法机关依法规范政务活动的行为。所谓行政执法责任制，则是指依法约束行政执法主体及其行政执法人员正确有效地履行行政执法职责、承担行政执法责任的一项法定工作制度。为了使循环经济法的执行过程正确合法，规范有序，并具有效能，政府必须将相关执法职能依法分解落实到各相关行政执法机关和法律授权的组织（即行政执法主体），及其所属的行政执法职位，形成上下一体，左右关联的行政执法责任制。其具体内容应包括以下几个方面：
    第一、行政执法主体的法定执法职责。主要指所执掌的法律、法规、规章，管辖地域及对有关行政相对人（公民、法人和其他组织）相关行为的依法监督管理，约束其自觉履行法定义务，适时发现、惩处、纠正其违法行为，保障所执掌的法律法规和规章的遵守和实施。
    第二、行政执法主体遵守法定执法程序及执法效能的目标要求，主要指执法水平、办案质量、工作效率等方面的规定性要求。即执法行为不越权、不渎职、坚持依法行政，做到合法、适当、公正、公开、及时。
    第三、各行政执法主体将自身执法职责层层分解落实到所属各执法职位的执法人员。主要包括有关法律、法规、规章的宣传、学习、培训责任，重大行政执法行为报告备案责任，错案过错责任和赔偿责任，遵守执法程序和时效的责任，及时受理和查处公民、法人和其他组织的举报、申诉、检举的责任，及时检查、发现、纠正、查处行政相对人违法行为的责任等。
    第四、行政主管机关行政执法监督的规范要求。行政执法责任制要求对行政执法主体实行行政执法责任施行情况的定期考核检查和奖惩，主要包括对行政执法资格的考核，行政执法责任制的考核评议标准及方式，对优秀执法业绩的奖励标准及方式，对违法执法不良后果的责任追究尺度及方式等。
    由上面的阐述不难看出，推行行政执法责任制是保障法律施行的有效途径和根本措施。在行政执法责任制的框架内，包含了形成法律施行机制的必备因素：一是执法主体资格法定，可保障执法队伍的基本素质。与行政执法责任制相关的执法主体及其内设执法职位，都是按有关法律、法规、规章的规定经过严格的定职能、定编制、定职位的“三定”程序确定的，凡上岗执法者都须经过严格的考试考核获得行政执法资格证书，才能持证上岗，可有效地防止因人设事，保障执法队伍的基本素质。二是行政执法主体及其内设职位的责权法定，可有效地防止执法人员滥用职权，以言代法，以权乱法。三是行政执法责任制约束遵守法定程序，可保障行政执法的效能。四是行政执法责任制实行公开考评，奖优罚劣，可约束执法人员严格自律，保障法律的正确实施。
    三、循环经济法制的执法监督机制建设
    “有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，这四个方面是法制的基本要求。其中的“违法必究”既包含对法律义务主体违法行为的追究，也包含对权利主体违法行为的追究；既包含对受社会公共管理机关管理约束的公民、法人和其他组织等行政相对人违法行为的追究，也包含对行使和执掌公共权力的行政执法主体渎职失职等违法行为的追究。所以执法监督机制建设是循环经济法实施机制建设的不可缺少的重要组成部分。
    由于循环经济法所规范和保护的是全局的、整体的、长远的利益，所代表的是可持续发展的共同意志，在具体实施中，难免与局部的，暂时的利益相冲突，因而有的地方领导总是意图规避有关法律的规制，甚至执法违法，另搞地方土政策来“优化”经济环境。这就可以想见，尽快建立循环经济执法监督机制是何其紧迫！
    循环经济执法监督机制建设，是指充分发挥法律、纪律、道德和社会舆论等各方面的力量，通过一定的方式和渠道，将行政执法主体的执法行为置于有效的监督之中，以形成约束其严格依法行政的有效制度。根据宪法和法律规定的我国人民民主专政的政权性质，和人民代表大会制度为根本的民主政治制度，行政执法监督机制应包括以下内容：
    （一）人民代表大会及其常务委员会的法律监督。这种监督是法定的、权威的，应该是最有效的。根据宪法和法律规定，地方各级人民政府由同级人民代表大会选举产生，对同级人民代表大会负责并报告工作，受其监督。人民代表大会及其常务委员会应建立健全对政府和政府有关组成单位进行执法检查，对其负责人进行述职评议和质询等执法监督制度，并将检查和评议结果作为选举任免依据。
    （二）人民政协的民主监督。人民政协聚集了各方面的英才，他们的法律意识最强，民主意识最强，科学意识最强，是执政党的诤友和参政议政的重要力量，他们的监督最具客观性，民主性和科学性。人民政协要适时组织对循环经济法律实施情况的视察、调查和评议，及时发现问题并监督整改。
    （三）纪律监督。执政党的纪律检查委员会和政府的监察行政主管部门应将监督党员领导干部和行政官员依法办事，正确执法列为党风廉政建设的主要内容。国家法律是党的政策的定型化和国家意志化。党领导人民制定宪法和法律，又领导人民遵守、执行宪法和法律。法治秩序是最优的社会秩序，依法办事是最优的党风政风，执法违法是最大的政治腐败。要通过纪律检查和群众举报，适时给予执法违法、渎职失职者以严厉的党纪政纪处分，以形成威慑和警示，约束执法者忠于职守。
    （四）上级对下级的监督。指人民政府对所属行政执法部门和下级人民政府的执法监督。其主要方式有五种：一是例行的某项法律实施情况的行政执法检查；二是因群众来信来访举报投诉而交办事项的检查反馈；三是规范性文件的备案审查；四是行政复议案件的办理；五是行政执法责任制实施情况的考核奖惩。
    （五）新闻舆论监督。即广播、电视、报纸等大众传媒对行政执法行为的采访报道、个案追踪，热点剖析等，公开针砭时弊、褒扬典型、鞭挞落后、揭露腐败、匡扶正义、警醒世人，形成社会舆论和道德的强大监督力量，让执法违法者无以遁形。问题是当前的新闻媒体大多还在当地党委政府的大红伞下，编辑记者们的仗义执言受到极大的局限。
    （六）人民群众的监督。宪法和法律赋予了公民监督国家机关及其工作人员依法履行职责，检举控告其违法渎职行为的权利。实践中，主要是通过对一些关于自身利益的热点问题的投诉和上访，对执法违法者的检举和控告，以及对有关法律实施要求的建议等方式进行监督。
    法治的根本含义是监督约束国家掌管的公共权力，使之不因掌权者的私欲而膨胀滥用，以致脱出法制的轨道。所以法律实施监督机制建设正是建立法制社会的题中之义。循环经济建设的法治秩序直接关系到国家经济管理调控权力的行使，关系到生态经济社会复合系统全面协调可持续发展，关系到社会主义法制的健全和完善，需要社会各界始终不渝地关注和参与。