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【作者工作单位：国家环保总局政策法规司】
提要：公益诉讼是许多国家遏制损害环境公益行为的有效机制。我国现行法律赋予环保部门的强制执法手段有限，保护环境需要创新机制。环境公益呼唤环境公益诉讼。针对侵害环境公益的行为，除直接受害人可以起诉外，其他公民或者依法登记的环境保护民间组织，为了保护环境公共利益，应当有权向法院提起环境民事公益诉讼，请求法院判令侵害环境公益的行为人停止侵害行为，排除危害；或者通过向环保部门先行举报，环保部门逾期不予查处的，可以提起环境行政公益诉讼，请求法院判令环保主管部门履行监管职责。特殊情形下，人民检察院也可以提起公益性质的环境民事或者行政诉讼。
关键词：公益；民间组织；机制创新；起诉权；环境公益诉讼
China's environmental public interest litigation and legislative conceive
(Department of the State Environmental Protection Administration, BieTao)
Abstract: In many countries, public interest litigation is an effective mechanism to suppress behaviors of environmental damage. Compulsive enforcement of environmental protection department that China's current law gives is limited, to protect the environment needs innovative mechanisms. The environmental public interest calls environmental public interest litigation. In view of the behaviors of violating the environment public interest , in addition to direct victims can prosecute, other citizens or lawfully registered environmental non-governmental organizations, for the sake of the public interest of the environmental protection, should have the right to initiate civil environmental public interest litigation, requesting the court to judge the person to stop environmental violations and remove hazards, or report to environmental protection departments in advance, if it refuses to investigate over the period, administrative environmental public interest litigation can be initiated, requesting the court to judge environmental protection departments to perform supervisory duties. Under special circumstances, the people's procuratorate can also initiate civil or administrative environmental public Interest Litigation.
Key words: public interest; non-governmental organizations; mechanism innovation; prosecution; environmental public interest litigation
一、公益诉讼概述
1、公益诉讼的一般涵义
公益诉讼（public interest litigation），通常被理解为以个人、组织或者机关为原告，以损害国家、社会或者不特定多数人利益（公益）的行为为对象，以制止损害公益行为并追究公益损害人相应法律责任为目的，向法院提出的特殊诉讼活动。
例如，环保组织为了保护公共环境利益，制止危害环境的行为，针对污染环境或者破坏生态的企业提起的诉讼，即属环境公益诉讼。
环境公益诉讼的出现，不仅是公众环境意识觉醒和司法进步的表现，它的广泛推行，对便利公众参与国家事务的监督和公共事务的管理，对扩大公民对环境公共事务的有效参与，促进社会公平、正义，构建和谐社会，推进环境决策的民主化进程，提高社会的法治化水平，乃至落实以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观，都具有十分积极的促进作用。
“铁肩担道义”，每个法律人，特别是关心环境公益的法律人，对推动环境公益诉讼，更负有义不容辞的责任。
2、环境公益诉讼的基本类型
根据提起诉讼的原告身份，可以将公益诉讼分为普通环境公益诉讼和环境公诉两大类型，表现为六种具体形式：
第一类；环境公益诉讼。即公民或者法人（特别是非政府组织NGO），出于保护公益的目的，针对损害公共环境利益的行为，向法院提起的环境公益之诉。就原告身份和诉讼目的而言，它表现出“私人为公益”的显著特点。环境公益诉讼包括民事和行政两种形式：
1、环境民事公益诉讼——即公民或者组织，针对其他公民或者组织侵害公共环境利益的行为，请求法院提供民事性质的救济。就诉讼主体和诉求而言，它表现出“私人对私人，私人为公益”的特点。
2、环境行政公益诉讼——即公民或者法人（特别是非政府组织NGO），认为行政机关（主要是环保部门，但也包括政府）的具体环境行政行为（如关于建设项目的审批行为）危害公共环境利益，向法院提起的司法审查之诉。就主体而言，它表现出“私人对公权（即环境行政机关），私人为公益”的特点；就诉求而言，它以私人请求法院通过司法审查撤销或者变更环保部门具体环境行政行为为目的。
在中国目前的法律框架下，作为原告的公民个人或者非政府组织，与其希望保护的环境利益之间，既无法定保护义务，也未获法律授权，更无直接经济利益。正是为了救济环境公益，才作为环境公益的代言人、环境资源的义务监护人。相对于公民和法人为保护其自身利益而提起的普通“私诉”而言，它具有公益诉讼的性质。对这类“私人为公益”的环境公益诉讼，法律界应当大力推动，国家机关应当积极支持，并提供程序之便利和机制之保障。
第二类； 环境公诉。根据国家公诉权的通常分配模式，它特指作为国家公诉人的检察机关，为了保护公共环境利益，以原告身份，通过公诉的形式，以制止和制裁环境公益的侵害行为为目的，向法院提起的诉讼。就原告身份和诉讼目的而言，它表现出“公权为公益”的显著特点。
环境公诉，其实包括环境刑事公诉、环境民事公诉和环境行政公诉三种形式。
1、环境刑事公诉——即检察院以制裁环境犯罪行为、追究刑事责任为目的的诉讼。这是最常见的环境公诉。就主体而言，它表现为“检察院对私人”（即环境犯罪行为人）之诉；就诉求而言，它以检察院请求法院对环境犯罪行为人“实施刑事制裁”为目的。
2、环境民事公诉——它是指在公民或者法人的民事经济行为，污染了环境或者破坏了生态，因而侵害了公共环境利益的情形下，检察院为了维护环境公益，以国家公诉人身份实施干预，请求法院制止和制裁环境侵害行为的诉讼。之所以称之为“民事公诉”，可以理解为国家公诉人，针对公民或者法人的民事行为提起的诉讼。就主体而言，它表现为“检察院对私人”（即环境民事行为人）之诉；就诉求而言，它以检察院请求法院针对环境民事侵害行为“实施民事救济”为目的。在这个方面，法律的实践已经走在了法律规定的前头，法律的规定则明显地落后于法律的实践。
3、环境行政公诉——它是指检察院认为行政机关（主要指环保部门，但也包括政府）的具体行政行为（如关于建设项目的审批行为）危害公共环境利益，向法院提起的司法审查之诉。就主体而言，它表现为“检察院对行政”（即环保行政机关）之诉；就诉求而言，它以检察院请求法院通过司法审查“撤销或者变更具体环境行政行为”为目的。这方面的法律机制还有待建立。
环境公诉，是环境公益诉讼的新发展。作为一种新的环境诉讼形式，国家公诉机关即检察院为保护公共环境利益提起环境公诉，尤其值得关注和探讨。
本文主要探讨环境民事公诉，并就环境民事和行政公益诉讼，提出立法设想，希望有益于共同推进中国的环境公益诉讼。
二、环境执法新举措：公诉机关首次单独介入环境违法行为
最近几年，地方先后出现了几起典型的环境民事公诉案例，并取得积极效果，值得关注和总结。
案一：山东省德州市乐陵市人民检察院，针对污染环境的金鑫化工厂，2003年4月22日提起环境民事公诉，请求法院判决停止侵害、排除妨碍、消除危险。同年5月9日，乐陵市人民法院作出判决，要求金鑫化工厂自行拆除污染设施、停止侵害、消除妨碍、消除危险。
案二：四川省资阳市雁江区检察院于2004年2月了解到，当地清水河因石材加工厂造成生态环境严重破坏的情况，并与雁江区环保局联系，共同调查。调查发现，清水河流经两个乡镇的数十个村社，是沿岸村社灌溉和人畜饮水的主要来源。近两年来，在清水河及其支流沿岸相继兴办了数十家石料加工厂，这些石料加工作坊肆意排放，不仅阻塞河道，而且污染水体，使4个村的800亩土地、近2000人的生产生活受到严重影响。
此前，雁江区环保局曾对污染企业发出整改通知书，限期停产整改。但众厂家仍然我行我素，污染问题得不到切实解决。2000名农民思想难于统一，部分受害农民与污染企业交涉无果之后，担心胜诉无望，并因诉讼费用的负担，在起诉方面态度消极。
5月12日，雁江区人民检察院对污染问题严重的8家石材厂分别下达了检察建议书，要求企业对治污设施进行整改，并将整改情况报送该院。作为国家公诉机关，检察院还告诫企业，如果不积极治理污染，继续侵害农民利益，将对其提起民事公诉。
为还清水河以清水，检察院准备单独提起环境民事公诉——这是国家公诉机关主动单独介入环境民事违法案件。这是强化环境执法的新举措，也是环境司法的新实践，值得环保部门称道和关注。
三、检察院提起民事公诉，已经不乏先例
全国首例“民事公诉”案 发生在1997年。河南省方城县工商局将一处国有房产违规低价出售给汤某。方城县检察院为阻止国有资产流失，以原告身份于7月1日起诉，请求法院确认国有资产买卖合同无效；12月3日县法院判决，支持检察院诉讼请求，并确认两被告间的买卖合同违法无效。判决后两被告没有上诉，判决在法定时间生效，方城检察院挽回国有资产流失的行动达到预期目的。
这次诉讼引起最高检察院的重视，被评价为全国检察系统十年中八大事件之一，也为日后各地检察机关民事诉讼提供了范例。在近年发生的“民事公诉”案中，各检察机关的诉讼活动大都采用了方城检察院的模式。此后，河南省浚县和三门峡市湖滨区、山西省河津市和乡宁县、黑龙江省兰西县、 四川省中江县、福建省连城县、浙江省浦江县、湖南省岳阳县和云溪区等地方检察院，先后提起类似诉讼。
据不完全统计，自1997年河南省方城县检察院就国有资产流失提起公诉以来，全国各地检察机关至今提起的类似的民事诉讼已有近200起。其中，河南省各级检察机关共提起此类涉及国有资产转移的民事诉讼近百起，法院已经判决的70余起，检察机关全部胜诉。在已判决的70多起案件中，所有败诉的被告，无一上诉。检察院提起民事公诉的积极效果令人刮目。
四、环境民事公诉，曾因环境污染犯罪被附带提起
其实，自1997年《刑法》修订以来，为了制裁破坏环境资源的行为，地方检察院已经提起部分环境民事公诉，只不过是以刑事附带民事的形式而提起。例如：
——1998年山西省运城市检察院在针对天马造纸厂厂长杨军武重大环境污染行为提起刑事公诉的同时，就公众饮用水源遭受污染附带提起民事公诉。当年9月17日，运城市法院除以重大环境污染事故罪判处杨军武徒刑2年，并处罚金5万元外，同时判处杨军武赔偿民事损失36万元；同年12月7日,运城地区中级法院裁定维持原判。
——1999年，四川省名山县检察院在针对恒达化工厂重大环境污染行为提起刑事公诉的同时，也就公共水源遭受污染附带提起民事公诉。当年9月1日，名山县法院以重大环境污染事故罪判处恒达化工厂罚金5万元；厂长林卿书因同罪被判徒刑3年，并处罚金2万元，操作工刘安华因同罪被判徒刑3年，并处罚金2000元；法院还同时判处化工厂赔偿国家、集体和个人经济损失34万元。
——2002年，四川省泸州市检察机关为环境公益事业，在全省首次附带提起刑事附带环境民事公诉案件，并获法院支持：古蔺县石宝镇重大森林火灾肇事者黎伯伦被判徒刑1年，并处承担在2002年10月至2007年8月期间，补种林木29848株。
——再如湖南省安化县检察院在对梅城镇卫生纸厂的重大环境污染行为提起刑事公诉的同时，就公共环境遭受污染附带提起民事公诉。据中国环境报2004年4月19日报道，法院除对责任人龙金林、张旭龙和刘满元分别判处徒刑2年、1年6月和1年及罚金2万元外，并同时判处纸厂附带赔偿7万元。
五、环保部门执法手段有限，环境公益呼唤环境公诉
根据我国现有执法体制，行政机关虽然承担了国家机器运转的绝大部分职能，但法律赋予行政机关的强制执法手段极其有限，手段与职能之间距离很大。这种现象在国有资产管理领域如此，在环境管理领域更是突出。从目前实际情况来看，检察院以公诉人身份介入环境公益保护十分必要。
现行《民事诉讼法》第108条规定，起诉的“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”。如果国家利益受到直接损害，就需要有适当的国家机关作为利害关系人代为诉讼。《环境保护法》第41条规定，造成环境污染者“有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失”。如果国家公共环境和资源受到直接损害，也需要有适当的国家机关作为利害关系人代为诉讼。《海洋环境保护法》第90条规定，破坏海洋环境并“给国家造成损失的”，由有关部门“代表国家对责任者提出损害赔偿要求”。
在现实生活中，许多环境污染行为没有直接侵犯特定的公民、法人或组织的权益，“直接利害关系”或者“直接受到损害”的条件，往往使得无人享有诉权。即使法律赋予公民起诉权，也常会个人因不知、不能或不敢等种种原因而不起诉。环境行政部门又往往缺乏强有力的执行手段，加之行政体制方面的限制，心有余而力不足，致使许多环境违法行为长期得不到有效制止。
四川雁江区清水河污染案就十分典型。当地环保局虽然可以要求污染企业限期停产整改，但对逾期不改者，依法没有独立的强制执行手段；即便报请政府关停或者申请法院执行，实际效率大多极其低下。受害农民与污染企业交涉无果，担心胜诉无望，加之诉讼费用的负担，致使无人起诉。
从起诉条件上看，原告须与案件有利害关系。人民检察院虽然不会涉及到当事人之间的民事权益，但从维护国家利益、公共利益来看，是符合起诉条件的。因为国有资产流失、环境污染、行业垄断等行为，有时侵害的是不特定的对象，没有明确的受害人或适格的原告，又不能形成集团诉讼。保护国有资产和公共环境利益是国家的责任，但国家是一个抽象主体，国家要保护这种利益，就需要代言人。
人民检察院作为国家的法律监督机关，以保护国家、集体利益为职责，它依法承担着国家的公诉职能。在存在诉讼障碍的情况下，人民检察院从保护国家和公共环境利益和制止不法行为的目的出发，运用公力救济的司法手段提起民事公益诉讼，应当视为与本案诉讼标的有特殊的直接利害关系。由其代表国家为公共环境利益提起环境民事公诉，不仅是必要的，也是符合法治原理的。
检察院作为环境公益诉讼的原告，还可结合我国宪法规定的国体和政体性质分析。我国是以公有制为主体的社会主义国家，同时又是人民当家作主的国家，一切国家机构归根到底都是为了人民的利益而设置，并为人民办事。国家的人民性，决定了国家利益和公共利益维护者的广泛性。反映在环境法律关系上，就使各社会主体相互之间在环境利益关系上具有广泛的共同性和关联性。在环境法律关系中，表面上的非“直接利害关系人”，在一定意义上也可能具有 “直接利害关系”。因而，我国国家机关、企事业组组和公民个人，特别是作为公诉机关的检察院，对损害国家和公共环境利益的行为，不但具有一般“检举控告”的权利，而且应当享有环境民事公诉权。
正如《人民日报》2003年1月22日在关于湖南省岳阳县检察院为保护国有资产提起民事诉讼的报道中所指出的：“实践证明，作为国家法律监督机关，由检察院对违反法律法规，侵犯国家、社会公共利益的行为向法院提起民事诉讼，实现对国家、社会公共利益的法律救济，实现保护和监督的统一，既符合宪法精神，也符合我国国情。”毫无疑问，这种评论完全适合环境民事公益诉讼。
六、环境民事公诉，并非于法无据
宪法有关规定——现阶段，提起和审理民事公诉案件的主要法律依据是《宪法》第12条：“国家保护社会主义的公共财产，禁止任何组织或个人用任何手段侵占或破坏国家或集体的财产”；第13条：“国家依法禁止任何组织和个人扰乱社会经济秩序。”
民事法律规定——《民法通则》第5条：“公民、法人的合法民事权益受法律保护，任何组织和个人不得侵犯”；第73条：“国家财产属于全民所有。国家财产神圣不可侵犯，禁止任何组织或个人侵占、哄抢、私分、截留、破坏”。
环境法律规定——《环境保护法》第6条：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”显然，作为专司国家公诉职能的检察院，完全可以据此“对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”，即提起民事公诉。
诉讼法律规定——《民事诉讼法》第15条规定：“机关、团体、企业事业单位对损害国家集体和个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或个人向人民法院起诉”。
检察院组织法——《人民检察院组织法》第4条规定：人民检察院通过行使检察权，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体的财产，保护公民的人身权利、民主权利和其他权利。
如果回顾历史，民事公诉在我国早有实践。1949年12月颁发的《最高人民检察署试行组织条例》规定：检察机关有权参与涉及全国社会与劳动人民利益有关之民事案件以及涉及全国社会与劳动人民有关这一切行政诉讼；1954年的《中华人民共和国检察院组织法》第4条规定：地方各级检察机关对于有关国家和人民利益的重要民事案件有权提起诉讼或参加诉讼；1957年最高法院制定的《民事案件审判程序（草稿）》第1条有类似规定，允许检察院对“有关国家和人民利益的重要民事案件”提起诉讼；1979年2月2日，最高法院在《人民法院审判民事案件程序制度的规定（试行）》中对民事公诉制度再次确认。只是1979年7月1日通过的《人民检察院组织法》对民事公诉制度未做规定。
七、环境民事公诉：不同于行政诉讼和刑事诉讼的特征
1．就适用情形而言，它是在公共环境利益遭受环境违法行为的现实侵害，而受害人在起诉方面存在障碍，环保部门的行政管理受到实际限制的情况下，由检察院作为公诉人，向法院提起诉讼，要求法院依法追究环境违法行为人法律责任的诉讼行为。它不同于环境刑事公诉，因为环境违法行为尚未构成环境犯罪。如果环境违法行为涉嫌环境犯罪被提起公诉，即属于刑事附带环境民事公诉。
2．就诉讼目的而言，它以排除污染危害和赔偿污染损失为基本诉求，主要是通过追究造成环境污染破坏行为人的民事责任，实现对国家和公众利益的保护和救济。这使其与环境行政诉讼（目的主要在于撤销或变更环保部门的具体行政行为）和环境刑事诉讼（目的在于确定被告人是否犯罪和刑罚）相区别。
3．就当事人而言，监察机关作为环境民事公诉人，除了国家和公共利益，它并不谋求任何自身的私利，因此它既是原告，也是法律监督者。被告人则是造成环境污染破坏的行为人。
4．就案件来源而言，它有多种来源，如群众举报，专门机关移送、自己发现等。作为公力救济途径，环境民事公诉一般应当在受害人和环境行政部门试图制止环境违法而不能之后，作为一种后置的司法救济程序而提起。因此，受害人举报和环保部门移送应当成为主要案件线索。
5．就起诉条件而言，它应当有明确的环境违法行为人作为被告，有经过调查的环境污染破坏事实和证据，并有具体的诉讼主张（如停止排污行为、排除污染危害、赔偿污染损失）。
八、加强行政部门与司法机关的配合，完善诉讼规则
1．作为一种正在出现的诉讼形式，环境民事诉讼可以因为国家公诉机关的介入而产生特殊的环境执法效果。它不仅可以成为环保部门行政执法的重要支持和补充，而且可以为环境污染损害的受害人提供更具强制力的司法保护和救济。因此，环保部门应当积极配合和支持检察院提起环境民事公诉。特别是应通过参加调查和提供环境技术监测数据等方式，有力地支持检察院的环境公诉。
2．为了充分发挥民事公诉在维护国家和公共利益方面的积极作用，规范包括环境民事公诉在内的民事公诉行为，国家立法机关和司法机关应当研究制定相关规则。我们认为，可以考虑适时修订民事诉讼法，或者通过修订环境保护法，或者通过制定专门司法解释，明确赋予检察院以环境民事公诉权，并规定具体的诉讼程序和规则。
九、令人鼓舞的新进展：环境公益诉讼立法初露端倪
——环境公益: 国家法律确认的新权利
2002年颁布的《环境影响评价法》不仅明确提出了环境权的概念，还提出了“公众环境权益”的概念。该法第11条规定：“专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。” 为了有效保护环境公益，需要创新法律机制。环境公益诉讼无疑是一种重要机制。
——中央领导要求：创新环境工作机制，发动全社会力量参与环境工作
在2005年中央人口资源环境工作座谈会上（2005年3月12日），中共中央总书记胡锦涛强调；“要创新人口资源环境工作的体制机制，发动全社会力量参与人口资源环境工作，推动人口资源环境工作不断迈上新台阶。”
——国务院决定：《国务院关于环境保护若干问题的决定》（1996年6月16日）规定：“建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众参与环境保护工作，检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为。”
2005年12月3日，国务院发布了《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》。该决定提出：“研究建立环境民事和行政公诉制度。”决定还提出：“发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼。”这是国家首次明确提出推定环境公益诉讼。
——全国政协2005年第1223号提案：呼吁建立环境公益诉讼制度
梁从诫、赵忠祥、敬一丹、宋祖英等28名全国政协委员，于2005年3月全国政协十届三次会议期间，联合提交了第1223号提案《关于尽快建立健全环保公益诉讼法的提案》。该提案建议：“我们迫切地呼吁尽快着手建立环境民事公益诉讼制度，以便更加有效地保障公众的环境权利，维护社会公共利益和国家利益。”会后，该提案交“由全国人大常委会法工委会同环保总局研究办理”。
——全国政协2006年3月农工民主党中央：建立环境公益诉讼制度，保护公众环境权益
陈硕儒委员载政协十届四次会议上，代表农工民主党中央做了题为《建立环境公益诉讼制度，保护公众环境权益》的发言。
——全国人大代表吕忠梅、曲修霞：尽快建立环境公益诉讼制度
全国人大代表吕忠梅、曲修霞2006年3月在十届人大四次会议上，分别提出议案，要求尽快建立环境公益诉讼制度。
——最高司法机关的意见
国家环保总局2005年在起草关于环保工作决定过程中，曾经专门征求最高人民检察院的意见。最高人民检察院2005年8月5日回复指出：“近年来，环境污染致害事件呈明显上升趋势。由于缺乏相应的诉讼救济机制，因行政机关明显违法行政、滥用许可权造成公害事件的情形，无法通过诉讼途径解决，因此，建立环境民事、行政公诉制度是必要而可行的。”该回复就建立环境公诉制度建议：“通过修改、完善相关法律，国家建立环境民事、行政公诉制度，明确民事行政公诉的相应程序。”
我国《行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”
最高人民法院《关于执行<行政诉讼法>若干问题的解释》第12条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”该解释第13条进一步规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼：（一）被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）与被诉的行政复议决定有法律上利害关系或者在复议程序中被追加为第三人的；（三）要求主管行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）与撤销或者变更具体行政行为有法律上利害关系的。”
根据最高人民法院的司法解释，行政诉讼的原告范围，事实上已经有所扩大。即从一般意义上的“行政相对人”，扩大到“利害关系人”，即“有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织”。
特别值得注意的是，根据该解释第13条第（一）和（三）项的规定，除行政相对人之外，还有三类人也可以获得行政诉讼的原告资格：
(1) 相邻权人;
(2) 同行业竞争者;
(3) 举报人，即要求主管行政机关依法追究加害人法律责任的公民、法人或者其他组织。
这几类原告提起的行政诉讼，特别是针对环境违法行为的举报人提起的行政诉讼，不仅是出于个人利害关系，而且诉讼的结果在客观上具有保护公共利益的效果，因而可以将其归结为环境行政公益诉讼。环境违法行为的举报人可以提起公益诉讼，从而将普通的举报程序和严格的诉讼程序紧密结合，有效地强化了公众参与环境监督的法律机制。
十、关于环境公益诉讼制度的基本内容
环境公益诉讼，无论在普通法系国家，还是在大陆法系国家，都是遏制侵害环境公益行为的重要而又经常使用的法律手段。作为一种环境司法手段，它可以有力地支持和弥补环境行政执法手段之不足，有效地制止环境侵害行为，从而极大地促进生活环境和生态环境质量的改善，值得大力推动。
关于环境公益诉讼，需要依据我国的具体国情，合理设计相应的程序和制度。特别是要回答以下基本问题：
1、关于原告：可以由依法成立的以环保为宗旨的环保民间团体提起
这特别适合于受害人不确定、环境权属关系不明确、受害人众多而难以确定代表人、或者受害人众多但确实缺乏应有诉讼能力等特殊情况。现实生活中，许多情形下，个人面对污染破坏环境的公司法人或者组织，常常不知、不能或不敢提起诉讼。淮河干流多次重大污染事件、2004年沱江特大水污染事件和2005年松花江水污染事件中，都存在受害人众多但难以确定原告的情形。
行政机关制裁环境违法行为的基本前提，一般是相对人存在环境行政违法。例如，即便普遍实行“超标排污即属违法”，对于多数未超标排放的行为，行政机关的监管职能范围是受到严格法定限制的。在不存在行政违法的情况下，行政机关缺乏主动介入的激励机制。
在这类环境侵害情形下，公众个人虽有利益但缺乏能力，行政机关即便有能力但未必有兴趣。依法成立的以环保为宗旨的民间组织，不仅有兴趣（环保宗旨），也有一定能力提起环境公益诉讼。其他相关人特别是环境违法行为的举报人，也应当承认其原告资格。对环保组织或者举报人提起的公益诉讼，国家应当予以鼓励、引导和规范。
2、关于诉讼标的和目的
它主要是以处于继续或者连续状态的环境污染或者生态破坏行为为对象，并以请求法院发布裁判，责令行为人停止环境侵害、修复环境原状或者支付修复费用为主要诉讼目的。
国外实践也表明，环境公益诉讼基本上是以停止侵害、恢复原状为责任的承担方式，而赔偿损失并非主要的责任方式，正因如此，环境公益诉讼的公益性也更强。在某些具体情况下，诉讼请求也可能包括请求法院判决行为人赔偿由于其环境污染或者生态破坏行为导致的损失。
对环境公益性质的赔偿金，或者受害人数众多情形下的环境损害赔偿金，可以参考国际油污损害赔偿基金机制，由环保组织设置专项基金或者帐户，并报经法院认可后，负责管理赔偿金的具体赔付或者支出。
3、关于起诉条件：公益诉讼应当遵循一定的前置程序
环保组织对其调查发现的侵犯环境公益的事实，有权向环保等有关行政主管部门举报，并可同时向其调查认定的侵害环境公益的行为人，发送专门的书面通报。该类举报或者通报，应当尽可能详细地描述其发现的环境污染或者生态破坏事实和有关证据，请求行政主管部门依法行使监管职能。
环保组织还可在通报中要求其所认定的环境侵害行为人在一定期限内（比如60天或者30天）之内改正环境侵害行为。环保组织的此类举报或者通报还应明确地表明其诉讼意图：如果有关行政部门或者环境侵害行为人逾期置之不理，环保组织将向法院提起公益诉讼。
4、改造环境举报制度，完善环境行政诉讼
根据我国现行环保法律法规，公众有权举报环境违法行为。为了创新公众参与监督环境违法行为的机制，有必要在现行环境举报制度基础上，建立公众环境举报与环境行政诉讼的“法律连接”。这虽然是一种略显谨慎的制度设计，但可以为公众提供通过诉讼有效监督环境违法行为的“切入点”。我们设计，可以通过制定或者修订有关环境法律，明确规定以下基本程序：
（1）规定公众可以举报环境违法行为；（2）受理举报并赋予查处职责的环保部门应当在一定时限（30日、60日或者90日）内，对被举报的环境违法行为进行调查和处理，并可酌情公告或者告知举报人；（3）环保部门对被举报的环境违法行为，超过规定时限没有调查的，举报人可以起诉环保部门，要求其依法履行其职责。
5、关于诉讼性质：因为被告身份的不同存在两种类型
如果受理举报的行政部门对被举报行为依法不具有行政监管职能等情形下，环保组织应以环境侵害行为人为被告提起诉讼。这属于环境民事公益诉讼。
如果受理举报的行政主管部门依法承担监管职能但表现出环境行政不作为，环保组织可以有关行政部门为被告提起诉讼。这属于环境行政公益诉讼。
6、关于环境公益诉讼的制度化形式：存在三种方式或步骤
——由最高司法机关制定专门的司法解释，规定环境公益诉讼的基本程序。
——通过《水污染防治法》、《大气污染防治法》等环保单项法律的修订，设立专门的环境公益诉讼条款。
——通过《民事诉讼法》、《行政诉讼法》的修改，设定包括环境公益诉讼在内的公益诉讼程序。
不可否认，设置环境公益诉讼程序，会在一定程度上增加法院案件负荷。但是，从维护环境公平，构建和谐社会的角度看，这是人民法院的重要职能。
7、环境公诉
除了公民或者民间组织外，国家公诉机关在一定情形下（如行政机关依法没有职能、个人或者组织确实没有能力），为了公共环境利益，也应当可以提起环境民事或者行政公诉。大陆法系国家如法国、意大利检察机关可以提起环境公诉，英美法系一般通过私人来救济，但是也有大量的检察机关提起环境公诉的法律规定和诉讼实例。我国山东、四川等地方的实践也证明，通过环境公诉，及时制止了侵害环境公益的行为，对国家环境法律的实施发挥了积极的监督作用。
十一、关于环境诉讼的立法设计
如前所述，根据提起诉讼的原告身份，公益诉讼分为普通环境公益诉讼和环境公诉两大类型。除环境刑事公诉之外，有关环境的诉讼形式包括一般环境诉讼、公民和组织提起的环境公益诉讼、检察机关提起的环境公诉。
笔者分别提出立法设想如下：
（一）一般环境民事诉讼——由直接受害人提起
【一般环境民事责任】 造成环境污染危害的单位和个人，有责任停止侵害行为，排除危害，赔偿损失，并采取措施恢复环境原状。
【普通环境民事诉讼】 因为他人的环境侵害行为直接受到损害的单位或者个人，可以依法提起诉讼，请求人民法院判决侵害行为人停止侵害行为，排除危害，赔偿损失，并采取措施恢复环境原状。
【举证责任】 因污染环境引起的损害赔偿诉讼，由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任。
【国家支持受害人诉讼】 国家鼓励法律服务机构对污染诉讼中的受害人依法提供法律援助。
污染环境的损害赔偿责任和赔偿金额的纠纷，当事人可以委托国家设立的环境监测机构提供监测数据。环境监测机构应当接受委托，如实提供有关监测数据。
（二）环境行政诉讼——由相对人和其他相关人提起
【行政相对人提起的一般环境行政诉讼】 公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。
与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。
【公益性质的环境行政诉讼】 有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼：（一）被诉的具体行政行为涉及其相邻权的；（二）被诉的具体行政行为涉及其公平竞争权的；（三）通过举报等方式要求主管行政机关依法追究加害人法律责任，而主管行政机关逾期未予查处的。
（三）环境民事和行政公益诉讼——由环境保护民间组织提起
【环境公益诉讼的前置程序】 直接受到损害的单位或者个人之外的公民或者依法登记的环境保护民间组织，经过调查发现处于继续或者连续状态的污染环境或者破坏生态的行为，可以向其调查认定的侵害环境公益行为人发出书面通知，要求停止环境侵害行为，排除危害，并采取措施恢复环境原状；也可以向环境保护行政主管部门或者其他依法负有环境监管职责的部门提出书面举报，建议其依法履行查处职责。
【通知和举报】 公民或者依法登记的环境保护民间组织的书面通知或者举报，应当叙述其调查发现的污染环境或者破坏生态行为的事实，提供有关证据，明确其所认定的侵害环境公益行为人停止侵害行为的具体要求，并表明其诉讼意图。
【环境民事公益诉讼】 侵害环境公益行为人收到书面通知后超过60日未停止侵害环境公益行为的，发出通知的公民或者依法登记的环境保护民间组织，可以向人民法院提起诉讼，请求人民法院责令侵害环境公益行为人停止侵害行为，排除危害，并采取措施恢复环境原状。
直接受到损害的单位或者个人之外的公民或者依法登记的环境保护民间组织，不能提起损害赔偿诉讼。
【环境行政公益诉讼】 环境保护行政主管部门或者其他依法负有环境监管职责的部门，收到关于污染环境或者破坏生态行为的书面举报后超过60日未实施查处行为的，提出举报的公民或者依法登记的环境保护民间组织，可以向人民法院提起诉讼，请求人民法院责令其依法履行查处职责。
（四）环境民事和行政公诉——由检察机关提起
【环境民事和行政公诉的前置程序】 对处于继续或者连续状态的污染环境或者破坏生态的行为，环境保护行政主管部门或者其他依法负有环境监管职责的部门未依法行使监管职责，或者直接受到环境侵害行为损害的个人或者组织确实没有能力提起诉讼的，人民检察院可以向其调查认定的侵害环境公益行为人发出检察建议书，要求停止环境侵害行为，排除危害，并采取措施恢复环境原状；也可以向环境保护行政主管部门或者其他依法负有环境监管职责的部门发出检察建议书，建议其依法履行查处职责。
【检察建议书】 人民检察院发出的检察建议书，应当叙述其调查发现的污染环境或者破坏生态行为的事实，提供有关证据，明确其所认定的侵害环境公益行为人停止侵害行为的具体要求，并表明其诉讼意图。
【环境民事公诉】 侵害环境公益行为人收到检察建议书后超过60日未停止侵害环境公益行为的，发出检察建议书的人民检察院可以向人民法院提起诉讼，请求人民法院责令侵害环境公益行为人停止侵害行为，排除危害，赔偿损失，并采取措施恢复环境原状。
【环境行政公诉】 环境保护行政主管部门或者其他依法负有环境监管职责的部门，收到检察建议书后超过60日未实施查处行为的，发出检察建议书的人民检察院可以向人民法院提起诉讼，请求人民法院责令其依法履行查处职责。
