公众参与原则是民主主义理念在环境管理活动中的延伸，是许多发达国家在环境法中普遍采用的一种民主法律制度。实践证明，公众参与原则在环境保护中发挥着巨大的推动作用。深入研究环境保护中的公众参与问题，对其法理依据及立法实践作进一步的考察，，探寻完善公众参与制度的路径，对于保护环境及可持续发展战略的实施具有重要意义。

一、            公众参与原则的涵义

关于公众参与的思想可以追溯到公元前5世纪古代雅典，当时的公民大会开  

创了立法中公众参与的先河，至今立法中的公众参与已经在全球范围内被当作民主政治的圭臬被普遍接受。在环境保护领域，公众参与的思想形成于20世纪六十年代。1969年美国在《国家环境政策法》中明确提出了公众参与权的问题。此后许多国家的环境政策法律及国际性法律文件都将公众参与作为一项原则规定在法律之中，我国亦如此。但是，由于公众参与的内涵与外延都很广泛，对其概念的规定学界尚未形成共识。本文认为，正是由于公众参与内涵与外延的广泛性，对公众参与必须从多种角度去认识和规定。从社会学的角度，公众参与是指社会公众、社会组织、单位或个人作为主体，在其权利义务范围内进行的有目的的社会活动；从公共政策制定形成过程看，公众参与是指公众参与政策制定，从而确保政策符合民意及政策合法化的根本途径。传统环境法学对公众参与问题的研究，限于公众参与是建设项目在立项阶段或前期准备阶段的一项重要工作。讨论公众参与问题，主要是从环境影响评价的角度去研究社会公众参与的内涵，这种认识过于片面与狭隘。本文认为，现代环境保护领域中的公众参与是指社会公众有权通过一定的程序或途径参与与环境利益相关的一切决策活动，使该项决策符合广大公众的自身利益，且有利于环境保护。从性质上看，它是一项重要的程序性权利，也是环境保护的一项重要原则和基本制度；从目的上看，它的主要目的在于限制政府的自由裁量权，促进政府决策的科学化、民主化；从司法过程看，它是将环境保护自力救济纳入法制化轨道的主要途径。它有利于解决和处理广泛存在的普遍环境问题，实现对环境问题的全过程及全方位管理。传统的公众参与机制是消极地制止行政机关的违法行为和侵犯公民权利的行为，难以保证政府机关依据公共利益恰当地行使自由裁量权。现代意义的公众参与制度意味着行政机关在行使自由裁量权时必须让受到影响的各种利益主体参加，从而有效监督和制约政府的权力，弥补传统监督机制的不足。

二、            公众参与原则的理论基础

公众参与原则是在人们对环境保护要素属性认识深化和环境危机日益严重的背景下提出来的。19世纪60年代以前，人们基本上只把环境要素当作是可以带来经济利益的资源看待，而对其生态属性却知之甚少。而且由于大多数环境要素具有不可为人力所控制和支配的特性，法律没有将其纳入调整范围而予以保护，事实上，政府对环境资源的利用基本上是持放任的态度。这直接导致人们出于追求经济利益最大化的驱动而对环境进行掠夺式开发和利用，从而使环境质量不可逆转地恶化。日益严峻的环境问题促使人们开始反思，“人类只有一个地球”“地球是我们共同的家园”等观念得到推崇，法学界开始结合环境特点构建全新的理论，试图将环境要素纳入法律调整的范围，以改变传统法律在环境保护上的无功能。

（一）环境公众财产理论

环境的公共财产是经济学家基于公共物品经济学提出的，。它认为，环境污染的根源或环境质量之所以恶化，关键是由于人们所使用的环境资源所有权和使用权不够严密和周全所致。象水、空气等都是公共财产，人们习惯于将这些公共财产资源过渡滥用而导致严重恶化。

美国生物学家哈丁在其《公地的悲剧》中写道：草地是公有的，而每一位牧民都希望自身利益最大化，在没有法律和道德的约束下，他们随意增加自己的牲畜，于是牧场便很快因过度放牧而遭破坏，结果是危害了全体牧民自身的根本利益。
      环境与自然资源是典型的公有物，在管理制度不严格的条件下，抽象的公有会变成具体的每个人所有。制度的不严又导致个人不可能象保护私有财产那样，对环境资源这种公共财产充分行使自己的权利，因此对他人滥用权利损害环境的现象也就无法干预。为此，公共财产论认为，空气、阳光等人类必需的环境要素，不能将其视为取之不尽、用之不竭的自由财产，它们是全人类的“公共财产”，应当由代表全体公民意志的机构来予以管理，只有这样才能提高对这种公共财产的利用效率和采取有效保护。

（二）环境的公共信托理论

环境的公共财产理论提出了解决“公地悲剧”的方法问题，但是作为一种民主主义机制，不可能让所有的公民都成为环境的行政管理者，必须由一个代表民意的机关来行使环境管理权。

为此，美国法学家萨克斯教授提出了“环境公共委托论”的理论。他认为，鉴于空气、水、阳光等环境要素之于人类生活不可或缺，我们应该摒弃将环境要素当作“自由财产”的传统做法，使其成为所有权的客体，将其视为全体国民的“公共财产”；国民为了合理利用和保护这些“公共财产”，将其委托给国家，由国家加以管理，国民与国家之间是委托方与受托方的关系；国家作为全体共有人的委托代理人，为了全体国民的利益，必须对全体国民负责，不得滥用委托权，应当对环境资源予以保护和维持。该理论将环境要素界定为全体国民的“公共财产”，确立了财产上的法律关系，打破了过去环境资源无主的局面，既有利于法律对环境要素的开发和利用行为进行调整，遏制环境污染和生态破坏加剧的趋势，也为国民参与环境管理提供了理论上的正当性和合理性，结束了环境要素无人管理的历史。此外，该理论强调国家是全体国民的受托人，国家应该秉承全体国民的意志，妥善地管理环境。这样既证明了国家环境管理权力的来源和权力获得的正当性，也在国家和国民之间形成了相应的法律关系，国民得基于此对国家的环境管理行为进行监督，而让公众参与环境管理无疑就是对政府进行监督和制约的最佳机制安排。然而我们也需看到，这些理论虽然在一定程度上为公众参与环境管理提供了理论支撑，但很显然的是这种公众参与的范围是狭窄的，并没有其应有的所有内涵，公众并未能直接参与环境管理，公民环境权益受到侵害时却无法寻求法律救济。究其原因，实是因为公众参与缺乏法律上的权利基础，而事实上，环境权才是公众参与环境保护的坚实基础。

（三）公民环境权
二十世纪六、七十年代，学者们提出了公民“环境权”的理论，认为每一

个公民都有在良好环境下生活的权利，公民的环境权是最基本的权利之一，应该在法律上得到确认并受到法律的保护。该主张提出后，在法学界造成了轰动效应，引发了国际范围内对环境权理论的大讨论。1972年的《联合国人类环境会议宣言》宣示了这样的原则：“人类有权在能够过尊严和福利生活的环境中，享有自由、平等和良好生活条件的基本权利”，有些国家的法律也已将环境权确立为人的一项基本权利。但目前学界对环境权的认识是极不统一的。由于环境权的概念模糊，主体不确定，范围界限难以廓清，无法具体化，且环境权与传统法律权利，如生存权，存在着交叉和冲突的地方，很多学者对其能否成为法律权利提出了质疑。就是在对环境权持肯定意见的学者们之间，其认识也存在分歧。就环境权的性质而言，就存在着四种主要学说，即人权说、人格权说、财产权说和人类权说。尽管如此，这些学者对环境权的内容的认识比较一致，认为其大致包括环境使用

权、知情权、参与权和请求权。环境权要得到确实实现，需要这些权能的共同作用和相互协调。环境权的确立，无疑可以为公众参与环境管理及其相关事务提供权利基础，确立公众参与环境保护的资格，成为公众参与的桥梁。总之，环境权理论在公众参与方面，弥补了“环境公共财产论”和“环境公共委托论”的缺陷与不足，为环境公众参与奠定了坚实的理论基础。

三、            公众参与原则的意义

在我国的环境保护实践中，实行公众参与原则具有非常重要的现实意义，

体现在一下几个方面：

第一，实行公众参与原则，有利于动员全社会的力量，充分发挥公众积极性、主动性和创造性参与环境保护工作。环境质量的好坏，直接关系到每个人的生活质量，关系到一个民族的生存与发展，保持清洁、舒适、优美的环境，既是人们的愿望，也符合人们的利益，人们既享有在良好的环境中生活的权利，依法参与环境资源管理的权利，同时也有保护改善环境资源的义务。公众参与原则是民主主义思想在环境保护领域的延伸，它有利于实现环境资源的公共利益，协调多元化主体的利益冲突，对于充分调动各行各业和广大人民群众的自觉性和积极性，参与环境监督管理，共同搞好环境保护工作具有重要意义。
第二，公众参与是环境管理民主化与公开性的具体体现。在现代法律理念中，环境和生态是公共财物，是稀缺的公共资源。环境管理从一定意义上来说是对环境这种公共资源的控制与分配，在控制与分配中，要遵循的现代性原则包括公平、公开、公正。公众参与、民主决策是实现公平、公正、公开的重要条件。公众参与可以从根本上限制政府的自由裁量权，保障民主决策和科学决策。
    第三，公众参与是实现可持续发展战略的必然选择。马克思主义唯物辩证法认为，人民群众是历史的参与者和创造者，人类社会的发展和人类自身的进步，是建立在广大人民群众共同参与政治、经济、文化的基础之上。现代社会可持续发展的理念和战略目标的实现更需要公众的正确理解和积极支持，而参与本身就是最有力的支持。公众参与的方式与参与的程度，将决定可持续发展目标实现的进程。

四、            公众参与原则的立法实践及评价

（一）、相关国际立法中对公众参与问题的规定。
      早在1972年的《人类环境宣言》就强调了公众参与环境保护的重要性，此后许多国际环境立法文件中都开始重视公众参与环境保护问题。1982年的《内罗比宣言》第9条提出“应当通过宣传教育和训练，提高公众和政府对环境重要性的认识，在促进环境保护工作中必须每个人负起责任，并且参与具体的环境保护工作。1980年发表的《世界自然资源保护大纲》称公众参与环境决策是“必要的行动”。1992年联合国环境与发展会议通过了《关于环境与发展的里约宣言》，其第10条原则规定：“环境问题最好是在全体有关市民的参与下，在有关级别上加以处理。在国家一级，每个人都应能适当地获得公共当局所持有的关于环境的资料，包括关于在其社区内的危险物质和活动的资料，并应有机会参与各项决策进程。各国应通过广泛提供资料来便利及鼓励公众的认识和参与。应让人人都能有效地使用司法和行政程序，包括补偿和补救程序。”它包含三个方面内容：第一，环境信息公开，即每个公民对行政机关所持有的环境信息拥有适当地获得利益权。环境信息公开地思想在20世纪80年代后半期以后成为世界潮流。第二，环境决策参与权，即保证给予每个公民参加环境政策决策的机会。第三，环境或公民的环境权益受到侵害时，应让人人都能有效地使用司法和行政程序，包括补偿和补救程序。联合国《二十一世纪议程》也确定了环境诉讼程序中的公众参与权，指出“各国应当通过广泛提供资料来便利和鼓励公众的认识和参与。”《二十一世纪议程》同时指出，在公众参与方面，还应注重发挥非政府组织地作用。在国际上，非政府组织已经与国家和地方政府在许多问题和事务上进行了有效地合作，在包括环境教育和提高公众环境意识在内地许多方面起了重要地作用。

（二）、外国环境立法中对公众参与问题的规定
    美国1969年《国家环境政策法》在立法上确认了公众参与原则，该法第1节第3条规定：“议会认为，每个公民都有权享受健康的环境，每个公民也有责任对维护环境和改善环境做出贡献。”并且通过环境影响评价制度予以落实，详细规定了环境影响评价报告书的公示制度，以及法院对环境诉讼请求审查制度。
    法国1983年制定的《关于环境保护和普及公众调查的法律》中规定，对环境可能造成影响的工程施工，在施工前必须进行公众调查，并允许环境保护团体对损害环境行为向法院提起行政和民事诉讼。
    在瑞典公众参与作为一项环境法的制度写进法律，主要包括：环境管理机构在审查和颁发许可证时，应当充分听取公众意见，任何人都可以对许可证所许可的活动就环境问题提出异议；任何人受到有害环境活动的不利影响，都有权要求行为人停止侵害、赔偿损失。[
    公众参与也是俄罗斯联邦环境法的基本原则之一。《俄罗斯联邦环境保护法》第3条中规定：“人人都有享受良好环境的权利”；“在作出进行经济活动和其他活动的决策中必须进行环境影响评价”；“对可能造成环境不良影响，对公民的生命、健康和财产造成威胁的经济活动的方案和论证文件，必须进行国家生态鉴定”。并且在该条还规定“俄罗斯联邦国家权力机关、俄罗斯联邦各主体国家权力机关、地方自治机关、社会和其他非商业性团体、法人和自然人，都必须参与环境保护活动”。
    加拿大和日本对公众参与环境保护都给予了充分重视。《加拿大环境影响评价法》规定“政府鼓励并促进公众参与由政府批准或协助实施项目的环境影响评价。”并且“确保公众参与环境影响评价。”《日本环境影响评价法》规定了公众参与环境影响评价的听证程序和监督程序。
 

（三）、我国法律对公众参与原则的规定

公众参与原则在我国立法实践中有一个逐步发展的过程，我国宪法第2条规定：人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务。在环境资源立法中，《中华人民共和国环境保护法（试行）》（1979年）规定了我国环境保护工作的基本方针，其中“依靠群众，大家动手”规定，包含了环境保护的思想，1989年颁布《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”，这为公众参与环境保护提供了法律依据。《中国21世纪议程》要求把公众参与的能力建设作为有待解决的重点。2002年颁布的《中华人民共和国环境影响评价法》对公众参与原则作了更加具体而明确的规定。但是在我国环境法中只是在宪法、法律和一些单行法规中对公众参与作了一些原则性的规定，公民如何真正参与环境管理、参与监督及检举，还存在许多问题，缺乏系统、明确、具体的规定。实践中，我国公民环境总体意识低，参与程度低，公众参与环境保护缺乏法律保障。因此，在我国环境法的未来发展中，必须充分重视公民的民主权利，在法律上赋予他们在环境保护领域相应的地位与权利，并通过设置必要的法律程序建立我国环境保护法律机制，保证这些权利的实现。

五、            完善公众参与环境保护的实施机制

从以上国际立法及各国立法的实践看，对公众参与权的重视程度较高，在立法规定上也比较广泛，尤其在环境影响评价立法中，各国基本上都规定了公众参与制度，并且各国已经普遍认识到公众参与在环境和发展领域的特殊重要性。但是，由于对公众参与问题在理论层面上研究不够，缺乏系统地理论上的论证，而且各国立法层次不一，使公众参与环境保护的功能未能得到最大程度地发挥。尤其是在我国由于公众的法律理念还很薄弱，参与意识不强，更需要从理论实践两个方面强化公众参与的理念，探索积极地促进机制。
   本文认为，环境保护中公众参与的真正实现和落实，必须在理论上明确公众参与权，在环境立法中确立公众参与原则，在具体的制度设计中完善公众参与制度.

（一）完善立法，通过立法将公民在环境保护方面的各项基本权利和义务法律化、制度化。

在宪法中明确宣告并在其他相关的环境法律法规中具体落实与充实公民的环境权，建立起公民的环境权利义务体系，明确规定全民享有环境知情权、异议权，规定公民应当履行的环境保护义务，并及时制定相应的程序法保障公民环境权的实现。

（二）扩大环境诉讼的原告范围和受案范围，完善环境诉讼制度和建立诉讼资助制度。

一般来说，原告资格与司法审查范围越大，则表示公民的法律权利得到了越完备的保护。我国法院实行不告不理原则，当公民的环境权益受到侵害时，如果公民没有主动提起诉讼，法院很难介入。因此，我国可以借鉴国外的条款规定，建议将我国《民事诉讼法》上的原告资格放宽，只要与案件有利害关系的公民、法人和其他组织都可以提起环境诉讼。另外可以进行集体诉讼，这样有利于节约诉讼成本，提高法院审理案件的效率。此外，诉讼费用的支付也可以采取有利于原告的政策，即使原告完全败诉，也可令被告承担部分费用。

（三）提高全民族的环境保护法律意识，鼓励和支持公众参与环境影响评价等环境管理活动。

公众参与环境保护的广度和深度从根本上说依赖于公众环境意识的提高，而公众环境意识受整个社会环境的制约。因此，应充分调动社会各方的力量，提高公众的环境意识，为公众参与创造条件。通过大众传媒进行环境文化宣传，逐步提高公众的文化科学水平和公众的环境伦理道德水平。同时，应积极推进环境教育，把环境教育提高到战略高度，注重环境教育走出学校，把真实的自然环境和社会环境作为环境教育的场所和教材，并注重环境价值观和行为教育。使全社会懂得环境保护需要每一个社会成员的参与。每一个社会成员都是物质产品的消费者，他们消费方式的选择将会对环境产生不同的影响。同时他们又分别以不同身份和形式参与到政府、企事业单位的社会行为之中。如果每一个人都能够从我做起，在决策中充分考虑环境保护的需求，在行动中切实贯彻国家环境保护政策与法律，那么全社会会逐步形成自觉的环境保护道德规范，这对解决环境问题和环境保护具有重要作用。鼓励公众参与环境影响评价的环境管理活动，对环境可能产生重大影响的建设项目，在立项和动工之前，召开听证会，广泛接受公众的质询，以达到经济效益、社会效益和环境效益的统一。

（四）鼓励和支持环境保护团体开展环境保护活动。

保障公众参与环境保护原则的实施，还应发挥民间环保团体的作用。民间环保团体是由许多热心环保事业的人自愿自发组成的，它的存在一方面是公众维护自己的合法环境权利的需要，另一方面也可以帮助和配合政府开展环境保护工作，是沟通政府决策和民意的桥梁。但是与发达国家环保团体相比，我国民间环保团体尚处于起步阶段，没有发挥其应有的作用。我国应当从几个方面鼓励和支持环保团体：及时通报国家与地方的环境变化情况；及时公开有关环境决策、政策和立法信息，并向环保团体征求意见；资助经费；支持参加国家活动与交流；在各级人大和政协中保有环保团体席位或让环保团体出席有关政府、人大、政协会议。总之，公众参与环境保护是一项系统工程，必须综合、协调运用民主、法律、社会等各方面的途径来推进公众参与，不断完善公众参与机制，广开参与途径。

参考文献：

（1） 吕忠梅       《环境法新视野》  中国政法大学出版社2000年版              

（2） 金瑞林 汪劲  《20世纪环境法学研究评述 》 北京大学出版社2003年  

（3） 常纪文       《环境法原论》  人民出版社2003年版                

    （4） 赵惊涛       《论环境保护中的公众参与问题》 

[作者为中南财经政法大学环境法硕士研究生，感谢赐稿]