2007年是中国环境保护和环境法治不平凡的一年。在这一年中，发生了一系列牵动人心、影响全国甚至世界的事件。这些事件，或令人鼓舞与振奋，或令人震惊与愤慨，或令人憧憬与沉思。回首这些往事，不仅可以使我们进一步地观察我国环境保护与发展的轨迹，总结出一些经验与教训，同时也可以使我们在一定程度上预测我国环境保护与法治发展的大方向，为关注和促进中国环境保护与法治发展的人们展现出2008年努力的目标。

　　焦点一：十七大首次把“生态文明”写进党代会政治报告

　　2007年10月15日，胡锦涛总书记在十七大报告中提出“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。循环经济形成较大规模，可再生能源比重显著上升。主要污染物排放得到有效控制，生态环境质量明显改善。生态文明观念在全社会牢固树立。”

　　这是“生态文明”首次写入中国共产党的党代会报告。建设生态文明，实现可持续发展，对人们的生活方式、生活质量都会产生深刻的影响。

　　点评：生态文明是社会文明的生态化表现。它是指人类在改造客观物质世界的过程中，严格遵守遵循生态规律，最大限度地预防和避免人类活动对生态系统的不利影响，建立起人—社会—自然系统的和谐关系，实现生态系统的最优化和人类社会的可持续发展。纵观人类发展的历史长河，人类已经经历了原始文明、农业文明和工业文明。在这三个文明中，原始文明由于低下的生产力，人类活动对生态系统的影响尚不明显；农业文明对土地开垦所造成的局部的生态破坏尚在环境的可承受的限度之内；唯有工业文明由于动力机器的使用使人类的手臂无限延长，使得人类对环境的污染和生态的破坏已经超出生态系统本身所能承受的限度，因而自然界开始在无情地报复人类，黑风暴和沙尘暴肆虐、公害病蔓延、全球气候变暖、臭氧层耗竭，生物多样性丧失，……。

　　这些由人类活动所导致的公害，不断地向人类敲响警钟，工业文明已经发展到了它的尽头，如果没有一个合理的转向，人类将进入万劫不复的境地。我国虽然还在工业化和城市化发展的过程中，但工业化对我国环境所带来的不利影响也日益明显。中国共产党作为代表最广大人民利益和具有远见卓识的执政党，及时地提出了科学发展观和建设生态文明的目标，它是中国共产党关注民生的重要体现，也是我国建设小康社会、保障可持续发展的必然要求。　　

　　焦点二：环保总局首次启动“区域限批”和“流域限批”

　　2007年1月10日，国家环保总局首次启动了“区域限批”对存在违规建设项目的四个城市及四家电力企业处以“区域限批”的制裁，遏制高污染产业盲目扩张。下半年，环保总局再次举起“限批大棒”,对长江、黄河、淮河、海河四大流域水环境污染严重、环境违法问题突出的6市2县5个工业园区实行“流域限批”，对包括6家污水处理厂在内的38家重污染企业实行“挂牌督办”。

　　点评：任何一定区域的环境，都有一定的容量限制。对环境的开发和索取如果超过自然环境的可供量和自然恢复能力，生态系统就会崩溃，表现为环境破坏；同样，向环境排放的污染物如果超过环境本身的自净能力，环境就会被污染。

　　目前我国的环境之所以不能令人满意，就是因为我们对环境的开发和利用在一些区域和流域已经超出自然资源的承载能力（比如过量放牧造成草原退化），向大气和水体排放的污染物大大地超过了环境容量和自净能力。老的污染源未得到有效治理，新的污染项目却不断上马。由此造成了难以遏制的环境状况恶化。

　　国家环保总局在采取了各种措施都不奏效的情况下，毅然挥起了“区域限批”和“流域限批”的大棒。这一招果然有效，被限批的区域和流域纷纷采取措施，关闭严重污染的企业，治理有治理价值的污染源，争取尽快被解除限批。这一招之所以有作用，其实还是GDP情结在起作用。只要某个区域或流域不批准新的项目上马，马上就会影响该地的GDP增长，进而影响地方官员的政绩。那么，地方政府就不得不改变策略，治理现有的污染，让更大的项目上马。

　　从根本上说，“区域限批”和“流域限批”是实施总量控制的一种形式。从我国的环境保护和对项目的管理，长期以来实行的是排放浓度达标的管理制度。根据浓度管理的要求，即使每个企业排放源都达到排放标准，由于排放源过多，排放量过大，照样会造成污染。为解决这一问题，就需要实行总量控制，根据某一区域或者流域的环境容量来确定排放污染物的总量，然后再分配到各个排放源。而这一制度的实行，必须是目前实际的排放总量小于或者接近于环境容量。而我国的实际状况是，实际的排放量就全国整体来讲远远高于环境容量。这给我国实行总量控制制度造成了很大困难和障碍。那么，环保总局的“区域限批”和“流域限批”也只能是权宜之计。为了真正改善环境质量，需要转变经济发展方式，大大削减总排污量，并通过立法建立起全面的污染物排放总量控制制度，使限批不再成为临时性的措施。

　　焦点三：公众参与环境保护，厦门PX项目将迁建

　　厦门海沧PX项目位于厦门海沧台商投资区南部化工区内，总投资108亿元人民币，建设项目包括年产80万吨PX项目的主厂区、热电站及配套码头；项目已于2006年11月开工建设，预计2008年建成投产。2007年3月在全国人大、政协两会上，中国科学院院士赵玉芬等105名全国政协委员联名签署提案，建议厦门PX项目迁址，引起了媒体和民众的强烈关注。6月1日和2日，一些厦门市民以“散步”的形式，集体在厦门市政府门前表达反对诉求。2007年5月30日宣布缓建海沧PX项目，并启动了《厦门市重点地区(海沧南部地区)功能定位与布局环境影响评价》的公众参与程序。12月中旬，厦门市政府召开了座谈会，共有99名市民代表参加，85％以上的代表反对PX项目继续兴建。最终，福建省政府和厦门市政府决定将该项目迁往漳州古雷半岛兴建。

　　点评：厦门海沧PX项目作为投资过百亿的一个化工项目，一旦建成投产，无疑可以为厦门市的GDP 和财政收入的增长做出不小的贡献。但由于市民的反对，这个项目将前往他地，这一方面反映了十七大后科学发展观和民主决策开始产生积极的效果，另一方面也反映了厦门市的决策者的远见，不为一时的GDP的增加而为厦门市的可持续发展留下隐患，也不为市民的幸福生活留下阴影，真正考虑的是绝大多数市民的利益和诉求。因此有人撰文说“公众参与厦门PX事件：人民民主春天在眼前”。虽然目前厦门PX项目是否迁建还未最后决定，但从其整个发展过程来看，确实是令人感到高兴的。

　　作为公众参与环境保护，特别是参与规划环评的有益尝试，有关部门如果能够从这次事件中总结经验，完善立法，制定公众参与环境保护的具体办法，将郜大大促进我国的公众参与，从而摆脱环保行政主管部门孤军奋战的困境。

　　焦点四：政府部门首部信息公开办法出台

　　2007年4月26日，国家环保总局副局长潘岳宣布，《环境信息公开办法（试行）》将从2008年5月1日起正式施行。这是国务院颁布《政府信息公开条例》之后，政府部门发布的第一部有关信息公开的规范性文件，也是第一部有关环境信息公开的综合性部门规章。该《办法》共5章29条。它明确了环境信息公开的主体、范围、程序和责任，具有很强的操作性和约束力，为环境信息公开提供了制度保障。

　　点评：在国务院颁布《政府信息公开条例》之后不到一个月，国家环保总局就发布了《环境信息公开办法（试行）》的部门规章来贯彻国务院的条例，一方面说明了国家环保总局对信息公开的重视，另一方面也反映了环境保护行政主管部门对公众参与的积极态度。虽然我国的环保法律法规中已经有了一些关于公众参与环境保护的规定，但由于公众不了解相关的环境信息，其参与就缺乏专业性，并缺乏深度。因此信息公开，是公众参与的前提和必要条件。没有信息公开，公众参与只能是一句空话。国家环保总局将环境信息公开制度化，公开的信息不仅包括政府环境信息，而且还包括了企业环境信息。对违反规定不披露相关信息者，规定了相应的责任，可以在一定的程度上保障公众的知情权，可以为公众参与环境保护提供基本的保证。当然，这部规章，还有一些不完善之处，影响它实施的最大问题可能就是关于保密的规定。

　　焦点五：节能减排考核的“一票否决”制

　　2007年11月底，国家发展改革委副主任解振华公开对外宣布：国家节能减排的任务将逐级分解落实到各地，以此作为考核各地领导干部的重要指标，而考核将采取“一票否决”制的方式。 “一票否决”主要体现在三个方面：第一是由于考核指标里有两项内容，一个是完成任务的量化指标，一个是采取措施的量化指标，只要没有完成这些节能目标的省区，就视为没有完成任务；第二是对节能考核的情况、最后的结果要转给干部主管部门和各级国资委，要把它作为政府和政府主要领导人政绩考核的一个重要内容之一，作为对国有企业业绩考核的重要内容之一；第三是对没有完成任务的地方政府和重点企业的领导人，要取消当年评先选优的资格，同时对这个地区和这个企业要上的高耗能项目，或者是污染比较大的项目要停止审批。同时，国家统计局为保证能耗统计数据的质量，也将采取了一系列保障措施。

　　点评：随着国际石油价格的不断上涨，能源问题越来越成为我国经济快速发展的制约因素，而污染物大量排放所造成的环境污染损失又在相当程度上抵消了我国GDP的增长效果。为了保障可持续发展，我国必须要减少能源的消耗量，并通过减少污染物的排放降低污染损失。为此，国务院成立的节能减排领导小组。

　　在我国，考核干部的政绩、评先选优所涉及的因素，是各级领导、政府部门、国有企业领导最为关心的问题。如果哪一因素成为考核的关键因素，就会受到领导者的特别重视。比如计划生育的一票否决制，就成为计划生育最有力的武器。环境保护虽然与计划生育同为基本国策，但由于环境保护没有“一票否决”制，因此环境保护长期以来就成为软任务，从而导致环境保护的立法不断增加，但环境状况却不断恶化。这次，环境保护中的污染物排放搭上了节能的车，也成为否决的关键一票，就使得减少污染物的排放变成了硬任务。如果真正得以实施，也许环境保护就此可以上一个新台阶。

　　一票否决，关键是统计数据的可靠性。如果不能解决许多人惯用的数据造假，一票否决也就失去了其价值和意义。我们期望国家统计局所采取的各种保证统计数据质量的措施得以奏效。另外，节能减排应当进行专门立法，将这种考核法制化。否则，没有法律保证的一票否决是难以持久和权威性的。

　　焦点六：环境犯罪案件移送规定出台

　　2007年5月27日，国家环保总局、公安部、最高人民检察院联合出台了《关于环境保护行政主管部门移送涉嫌环境犯罪案件的若干规定》。该规定共有13条，分别对环境犯罪案件的范围、移送的机关、移送的程序和手续、违反规定不移送责任的追究等做出了规定。出台该规定的目的就是为了解决对环境犯罪打击不力，实践中普遍存在的以罚代刑现象。

　　点评：用刑事手段打击环境犯罪，保护环境，是许多国家采用的重要环境保护手段，也是环境保护有力的措施之一。我国在1997年修改《刑法》时就专门规定了一节“破坏环境资源保护罪”，其中既涉及到环境污染，也涉及到生态和资源破坏，并在第九章中规定了环境监管失职罪。但新《刑法》颁布后的近10年中，虽然重大和特大环境污染事故每年都发生四五十起，但被起诉到法院追究刑事责任却寥寥无几。其重要原因之一，就是因为以罚代刑情况的严重存在，许多本来已经构成环境犯罪的案件，被行政处罚后而没有向公安机关或者检察机关移送。另外也涉及到没有具体的构成环境犯罪的数量标准。

　　为解决后一问题，2006年8月2日最高人民法院出台了《关于审理环境污染刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，明确了罪与非罪的界限。为了解决以罚代刑的问题，2007年国家环保总局与公安部、最高人民检察院联合出台了《关于环境保护行政主管部门移送涉嫌环境犯罪案件的若干规定》。这两个具体的规定，不仅为制裁环境犯罪提供了具体的界限标准，而且还提供了办理环境犯罪案件的具体程序。任何法律的实施，都需要执法、司法人员的具体操作，要真正让刑法起到威慑环境犯罪的作用，还需要环保部门、公安部门、检察机关、人民法院忠实地履行各自的职责，该移送的必须移送，该立案侦察的必须立案，该提起公诉的必须起诉，该追究刑事责任必须予以刑事追究。

【来源：法制网】