一、基本案情

近日，全国首家环境保护法庭贵州省清镇市人民法院环境保护法庭审结了一起环境公益诉讼案件[1]。在本案中，原告贵州省贵阳市“两湖一库”(红枫湖、百花湖、阿哈水库)管理局（以下简称两湖一库管理局） 诉称被告贵州天峰化工有限责任公司（以下简称天峰化工）磷石膏尾矿库的渣场渗滤液污染了红枫湖水，要求被告停止侵害、排除妨碍、消除危害，并承担诉讼费用。被告辩称：原告起诉的磷石膏尾矿库形成及污染有其历史原因，该磷石膏尾矿库是合法使用的，只需进一步治理，就可达到现行的环保要求。而且省政府限定被告在2008 年6 月前实现治理目的，原告的起诉与省政府限期治理的通知是有冲突的。被告正在积极开展治理工作，承诺立即停止新增磷石膏废渣的排放，并立即进行原存磷石膏尾矿库的治理。

法院经审理查明：被告磷石膏尾矿库距贵阳市红枫湖上游的羊昌河直线距离约800 米左右，大约有200 万至300 万吨，由于被告没有修建相应配套的防水、防渗及相应的废水处理设施，其磷石膏尾矿库的渣场渗滤液通过地表、地下排入羊昌河内。贵州省环境保护监测中心站出具的监测报告表明：羊昌河水被被告磷石膏尾矿库的渣场渗滤液污染。法院认为，原告是负有依法管理红枫湖水资源的社会公共职责的政府职能部门，红枫湖是贵阳市的主要饮用水源。在不特定的人群遭受环境污染侵害的情况下，为维护民众利益，原告有权提起环境公益诉讼，寻求法律救济。被告在没有修建足够环保设施的磷石膏尾矿库渣场堆放磷石膏废渣的行为，已侵害了羊昌河流域附近居民以及百万贵阳市民的利益，其行为构成了侵权，故原告的诉请应当予以支持。被告应立即停止堆放新的磷石膏废渣，同时采取合理措施，建设相应的渗滤回收装置，以尽可能的阻挡磷石膏废渣向外渗滤。此外，被告还应当尽快按照已经制定的整治方案尽快排除该废渣场对环境的影响，法院酌定被告排除妨碍、消除危险的期限为３ 个月。

二、评析

公益诉讼是与私益诉讼相对应的概念，源于古罗马。公益诉讼是指对危害社会公共利益的行为，除法律有特别规定外，任何人均有权提起诉讼；而私益诉讼则是指对危害个体利益的行为，仅特定的人才可提起诉讼。环境公益诉讼是指任何自然人、法人、其它组织或国家机关，依据法律的特别规定，在环境受到或可能受到损害的情形下，为保护环境公共利益不受损害，而向法院提起诉讼，依法追究责任人的制度。根据被诉对象影响环境行为的不同，环境公益诉讼可分为二种：环境民事公益诉讼，即针对相关民事主体损害环境公共利益的行为，由适格主体向法院提起诉讼并要求其承担民事责任，在诉讼过程中适用民事诉讼法的规定；环境行政公益诉讼，是由适格主体针对政府行动、计划以及政府环境行政行为中的违反有关环境法律法规，损害环境公共利益为由提起的诉讼，要求其履行法定
职责或纠正、制止、防范损害环境公益活动的制度。此外，环境刑事诉讼中对涉嫌环境犯罪行为的公诉，虽然也是为了维护国家、社会公共利益之诉，但代表公益的诉讼主体是特定的，即检察机关，而且刑事诉讼程序也大异于环境民事、行政公益诉讼，所以，环境刑事诉讼一般不在我国环境公益诉讼的探讨范围。

两湖一库管理局诉天峰化工环境污染一案中，属环境公益诉讼中的民事公益诉讼行为，该案主要涉及以下二个法律问题：一是原告是否具备诉讼主体资格；二是在被告履行行政决定期间，能否针对同一行为提起公益诉讼，即公益诉讼的限制问题。

（一）原告的诉讼主体资格问题
在本案中，清镇市法院阐述原告具备诉讼主体资格的理由是：原告是负有依法管理红枫湖水资源的社会公共职责的政府职能部门，红枫湖是贵阳市的主要饮用水源。在不特定的人群遭受环境污染侵害的情况下，为维护民众利益，原告有权提起环境公益诉讼，寻求法律救济。但在现有的相关资料中，法院并未指明原告有权提起环境公益诉讼的法律根据。事实上，根据现有的法律规定，原告的诉讼主体资格是存有疑义的。我国《民事诉讼法》第108 条规定，起诉必须首先符合这一条件：原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。明确要求原告必须“与本案有直接利害关系”。“直接利害关系”意味着原告必须是被侵害的实体性权利的享有者，且这种权利必须是原告“专属性”或“排他性”的享有[2]。两湖一库管理局只是享有红枫湖水资源的管理权，这种权利并不具有专属性或排他性。我国《宪法》第9 条规定，水流等自然资源属于国家所有，两湖一库管理局并不是这种所有权的代表人。红枫湖水被污染，两湖一库管理局有失职之嫌，两者之间存有一定的利害关系，但这种利害关系是间接的，并不是直接的利害关系。虽然《环境保护法》第6 条规定，一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。《水污染防治法》也有类似规定，但这些规定是对公众参与环境保护的原则性规定，缺乏程序性措施的保障，难以在司法实践中付诸实施。“检举”、“控告”和“监督”，一般主要是指向政府有关部门的“检举”、“控告”和“监督”，即便对其作广义的解释，还可包括向检察机关进行“检举”、“控告”等，但并不能据此认为任何人均可向人民法院提起环境诉讼。对于诉讼这一保障正义的司法行
为，不能将之任意做扩大解释，滥用司法资源，并不符合法治精神。由于直接利害关系人说完全排除了非直接利害关系人参与诉讼寻求救济的机会，导致在诉讼实践中出现一些因直接利害关系人暂时不明而无法确定当事人，致使相关财产权益无法得到保护和救济的现象。针对这一情况，我国学者对当事人作了扩大解释，承认当事人可以不是直接利害关系人，在特定情形下，为保护他人权益而起诉的人也可以获得当事人的地位，亦即将那些按照法律的规定，有权对这种民事权益进行保护，或对其加以管理或支配的人，也是与本案有利害关系，享有起诉的资格[3]。有学者在起草《民事诉讼法》修改建议稿时将起诉必
须符合条件之一：“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”修改为“原告有诉的利益”，扩大了原告的范围。[4]

不过，这些都是学者的解释，并不具有法律效力，因此，不能据此认为本案的原告具备诉讼主体资格。对于国家机关对责任人提起环境损害赔偿诉讼问题，只有
《海洋环境保护法》第90 条第2 款规定，对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。最高人民法院在《关于海事审判工作发展的若干意见》中表示，要发挥海事法院的专业优势，积极支持环保公益诉讼。然而，这适
用于海洋环境损害赔偿纠纷，且给国家造成重大损失的情形，不能想当然地将之推广到所有的环境损害纠纷，公权力的行使当以法律规定为限。在我国司法实践中，也有一些地方检察机关进行了环境民事公益诉讼，如山东省德州市乐陵市人民检察院诉金鑫化工厂[5]和四川省阆中市检察院诉群发骨粉厂[6]等环
境污染损害纠纷，这些案件都以检察院的胜诉告终。但这些司法实践因缺乏《民事诉讼法》规定的明确支持，并不具有“先例”的作用，没有得到司法界的推广。究其原因，主要还是缺乏立法的明确规定。另外，大多数检察机关也不愿意介入环境污染这样的涉及利益而广的敏感案件[7]。事实上，像检察机关这种拥有
强大公权力资源的机构起诉金鑫化工厂等这些小企业，容易造成权利体系的失衡，以检察机关来对抗环境行政公益诉讼会妥当一些。

（二）公益诉讼的限制问题
在本案中，另外一个值得深思的问题是，此次公益诉讼有
无必要。在案件审理中，被告辩称：省政府限定其在2008 年6
月前实现治理目的，被告正在积极开展治理工作，原告的起诉
与省政府限期治理的通知是有冲突的。但法院在审理过程中并
未就此问题进行判断，也没有证据显示被告怠于履行省政府的
限期整改义务，或者说，被告污染环境的行为愈演愈烈，不马上
予以制止将会有造成更大的损害结果，原告必须马上采取相应
的救济措施加以制止。然而从法院的判决结果来看，给予被告
３ 个月的时间来排除妨碍、消除危险，难以得出情势危急的结
论。虽然省政府的限期治理通知是一种行政处罚，原告的起诉
是一种民事诉讼行为，不属于行政处罚法上的一事不再罚原则
和民事诉讼法上的一事不再理原则，但该行为实有滥用司法资
源之嫌，如果允许不特定的人均可提起环境公益诉讼，则会浪
费有限的司法资源，所以，应该对环境民事公益诉讼进行限制。
美国环境公民诉讼制度就从原告资格、公民诉讼范围、诉讼程
序等方面进行对公民诉讼进行限制。如果政府已采取相应的民
事或行政处罚措施，可以阻止环境公民诉讼的启动。如美国《濒
危物种法》规定“对于违反本法任何条款和依据本法授权颁布
的任何规章的行为，如果内政部部长或商业部部长已经根据
1540(a)条施加了民事处罚，则不得提出公民诉讼。”《资源保护

和再生法》也规定，对那些有可能给公众的健康或环境带来危
险的固体或危险废弃物的管理、储藏、处理、运输或清除等活动
已经支付了“补救调查和可行性研究”(R IFS)的启动费用，并根
据《1980 年环境综合性反应、补偿和责任法》正在积极地从事
补救措施，则不得提出公民诉讼[8]。可见，美国环境公民诉讼是
作为公权力管理环境的补充而存在，只有在公权力失效的情况
下，公民诉讼才可以启动，毕竟环境主管部门的职责就是保护
环境，具有行政资源和专业的优势，公民诉讼不能越俎代庖。在
本案中，原告在被告已采取措施履行省政府限期治理义务的情
况下仍向法院提起环境公益诉讼，滥用了有限的司法资源，应
该对此予以限制。
三、结论
不可否认，当前环境诉讼面临举证难、起诉难、鉴定评估难
等诉讼困境，由具有专业知识的环境管理部门或环保组织来进
行公益诉讼，无疑会提高应对困境的能力，推动环保事业的发
展。但公益诉讼应依法进行，否则就没有将之推广的法律基石，
只能是昙花一现。根据当前的法律规定，本案原告并不具备诉
讼主体资格。其实，本案原告可凭借自身的行政资源和专业知
识支持其他适格主体对天峰化工提起诉讼。我国《民事诉讼法》
第15 条规定，机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体
或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向
人民法院起诉。以此推进环境保护的司法实践，既行之有据，也
有了推广的价值，对我国环保事业大有裨益。另一方面，在肯定
公益诉讼积极意义的同时，也要正视其负面影响，对其进行一
定的限制，否则既浪费了有限的司法资源，也是对被告的不公
平。因此，应从原告资格、诉讼范围及程序等方面对此进行限
制，发挥公益诉讼作为国家机构管理环境的有益补充的作用，
而不能把它作为保护环境的主要手段。司法是社会正义的最后
一道防线，不能将之任意提前，作为一种管理社会的常用工具。

[参考文献]
[1] 人民法院报.2008- 1- 9- 第八版.http://rm fyb.chinacourt.
org/fybpdf/2008_01/20080109_8.pdf.登陆时间:2008- 1- 12.
[2]柴发邦.民事诉讼法学.北京大学出版社,1992.236.
[3]张卫平.民事诉讼法.高等教育出版社,2006.264- 265.
[4]江伟.《中华人民共和国民事诉讼法》修改建议稿(第三稿)及立
法理由.人民法院出版社,2005.
[5]http://w w w .yanglx.com /dispnew s.asp?id= 206. 登陆时间:
2008- 1- 17.
[6]http://w w w .jcrb.com /n1/jcrb301/ca177638.htm . 登陆时间:
2008- 1- 17.
[7]常纪文.我国环境公益诉讼立法存在的问题及其对策———美国
判例法的新近发展及其经验借鉴.现代法学.2007,9:108.
[8]曾文革,陈力,付良鹏.美国环境公民诉讼制度限制条款及对我
国的启示.学术探索.2007,(3):78- 79.

[作者简介]方兴顺，华东政法大学法学博士研究生。