环境法是建立环境管理模式的基本依据，也是对环境管理模式的固定和运行规则的肯定。一般而言，环境管理模式包括环境管理的思想、机构和制度。
环境法既是在一定环境管理思想的指导下制定也是对一定管理思想的具体贯彻，它的一个重要任务就是以法律形式确立管理机构的权威、通过建立环境管理的制度保证环境管理机构活动的正常进行。环境法的调控机制研究在一定程度上主要是对环境管理模式的研究。
环境法是国家管理环境的基本法律依据，国家的环境管理权如何设置以及这种权力与社会组织、公民个人的关系的安排应该是环境法的理性认识的重要方面，因为它关系到环境管理系统的运行状态、效率和效能。但遗憾的是，人们往往重视的是国家环境管理权的设置，或进一步说是权力的大小，而对权力的运行尤其是对权力的协调、沟通以及它与整个社会系统的联系关心不够。实际上，无效率的或者是低效率的权力设置有些时候比没有设置这一权力更糟糕。而要保证权力运行的高效率，就必须为其运行建立必要的通道，制定相应的规则。如果说制度是权力运行的基础或依据，而机制则是制度间相互联系和沟通的渠道和网络，它是实施制度的必要保证。
根据中国环境法制建设现状和可持续发展的目标要求，应该建立统一管理、公众参与、全过程控制以及纠纷处理四大机制。统一管理体制是环境管理权有效运行的组织保证，它通过合理的权力配置实现权力的沟通与协调；公众参与机制是环境管理权力与社会组织和公民的联系渠道和网络机制，它既是环境管理权实施的民主程序，也是环境管理中单纯的僵硬的权力统治与多元化的灵活的自律自为相结合的管理方式；全过程控制是环境管理权的实施范围或环境管理权的具体化延伸，它通过规定环境管理权行使的重点、环节保证环境管理机关与管理对象所发生的法律关系符合环境法的目的，同时使各项管理制度形成有机的联系，填补制度间的空白和漏洞，保证制度系统的整体效应的充分发挥。纠纷处理则是在发生环境侵害以后的程序救济方式，各类环境法的实体规范需要通过程序法得到保障，而这一问题恰恰是我们过去重视不够的领域。
一、现状与问题
（一）中国环境管理发展历程
中国的环境管理模式是在环境资源管理实践中不断发展并逐步形成的。这种发展大体上可以分为三个阶段。
1. 起步阶段（1971——1977年）
发生于本世纪60年代的世界性环境危机和第一次国际性环境保护运动高潮，将现代环境保护观念带到了中国。当时世界范围的关于环境保护的大讨论和联合国关于召开人类环境会议的决议，对中国的有识之士产生了积极影响。在周恩来治理的直接关怀下，1971年，国家计委成立了“三废”利用领导小组；1972年组团参加了斯德哥尔摩人类环境会议；1973年召开了中国第一次环境保护工作会议；1974年12月国务院环境保护领导小组成立。在这一时期，国务院发布了有关环境保护的规范性文件，确立了中国环境保护的“三十二字方针”，成立了环境保护领导机构，并开展了对“三废”污染的治理。这些都标志着中国以环境保护为直接目的的现代环境保护管理模式建设的起步。但总体来看，这个阶段的环境管理还缺乏法律依据；虽然接受了一些环境管理的思想但并不完整和深入；所提出中国环境管理制度的设想，如“三同时”、奖励综合利用等还并没有真正建立成为法律制度；成立的机构也还不是法律意义上的行政主体，其管理职能和权限既不确定又无法定效力。不可否定的是，中国的环境管理模式包括管理的指导思想、管理机构设置和管理制度的建立都是以这一时期的设计为蓝本进行的。
2.发展阶段（1978——1992）
中国进入经济体制改革时期以后，环境管理有了很大的发展，在新老体制转变时期，为探索和发展适合中国国情的环境管理思想、环境管理体制、环境管理制度等方面做了大量工作，也取得了一定的成绩和经验，对于中国的环境保护起到了十分积极的作用。
（1）在环境管理思想方面，经历了从以治为主到“以防为主、防治结合、以管促治”的转变，从着重定性管理到注意定量管理的转变，从适应计划经济的环境管理到逐步适应社会主义市场经济体制的环境管理的转变，环境管理与环境管理学、环境法学的结合日益紧密。
（2）在环境管理依据方面，1978年《宪法》首次将环境保护确定为国家的一项基本职能，1979年颁布《环境保护法（试行）》明确规定了各级环境保护行政机构及其职责和三项环境管理制度。基本形成了以强化环境管理为中心的环境政策体系、以环境保护基本法为中心的环境法体系、以“协调发展”为核心的法制原则，初步建立了环境规划体系、环境标准体系。
（3）在环境管理机关方面，经历了从国务院环境保护领导小组、到城乡建设环境保护部下属的环境保护局（1982年）、到国家环境保护局（1988年）、再到国家环境保护总局（1998年）的过程，国家环境管理机构已成为真正享有环境管理权的行政主体。
（4）在环境管理机关的职责方面，经过了逐步明确管什么（即环境管理范围和管理职责）、怎么管（即依靠政策、法律、制度、规划、标准进行管理）的发展过程。
（5）在环境管理手段方面，经历了从着重行政手段到全面采用经济手段、法律手段、科学技术手段和宣传教育手段的转变。
（6）在环境管理制度方面，经历了先建立老三项环境管理制度（即环境影响评价、“三同时”、排污收费），后建立新五项环境资源管理制度（指1989年第三次全国环境保护会议确定的环境保护目标责任制、城市环境综合整治定量考核、污染集中控制、排污许可证、限期治理），以及将某些重要环境资源保护措施实现制度化的发展过程。
3. 变革阶段（1992年——）
1992年联合国环境与发展大会明确提出了可持续发展战略和对各国环境管理的目标要求。如何运用可持续发展的观念审视过去的环境管理模式，运用新的可持续的思想指导环境管理体制的建立和管理制度的变革是我们面临的重要任务。
迄今为止，我国的经济发展基本上沿用着以大量消耗资源和粗放经营为特征的传统发展模式，重经济效益，轻环境效益和社会效益；重发展的速度和数量，轻发展的效益和质量；重外延性的扩大再生产，轻内涵性的扩大再生产；对自然资源重开发、轻保护，重利用、轻补偿。这种发展模式对环境与生态造成了极为不良的影响。
在这种发展模式下，环境管理也难免存在同样的问题，虽然我们提出了要控制污染、保护环境，也建立了一系列环境管理政策并将这些政策制度化和法律化了，但是，经济发展的结果不是改善了环境，而是加重了环境污染。这就表明，发展政策和管理有重大失误，出现了严重的“政策失效”现象。这种失误突出表现在：发展战略执行的仍然是那种靠大量消耗资源、粗放经营为特征的传统模式，追求的是经济增长的数量，忽视包括环境在内的增长的质量，没有真正实行与环境和资源保护相协调的可持续发展模式，这种模式注定了污染的加剧。与此同时，在经济社会发展的综合决策中，很少甚至没有兼顾环境保护的要求，环境保护在很大程度上还是纸上谈兵的官样文章，并未真正落到实处。诸如在产业结构调整中，如何限制或淘汰那些大量消费资源、能源，严重污染环境的工矿企业；在确定工业开发区中如何先评价、后建设，如何推行污染集中控制；在能源建设中，如何推行清洁能源生产与控制城市大气污染相结合；在城市基础建设中，如何优先安排与控制环境污染有关的工程；在技术开发中，如何大力开发控制环境污染的技术，特别是污水处理技术、清洁能源技术、清洁生产技术；在投资政策中，如何增加投入，以有效控制污染、保护环境；经济管理如何与环境管理的有关政策相协调，如何运用市场经济手段解决环境问题等等 。
以上诸多政策失效，严格说来，都是管理范畴问题，实际上反应出环境管理并未真正纳入经济决策的现实状况，环境保护与经济发展两张皮的现象严重，环境保护与经济建设的矛盾突出 。我以为这是中国目前环境管理的真实状况，如果在决策过程中吸收环境管理部门参加、吸收公众参与，听取它们在环境保护方面的意见和评价，许多失误是可以避免的，因此，中国的环境管理问题，绝不是简单的管理机构设置问题，而是思想观念转变和管理方式转变的问题。管理机构设置、管理职能划定和管理制度建立固然重要，但是，如果没有可持续发展的观念、没有生态系统的观念、没有管理决策的系统与民主观念，设置再多的机构、制定再多的法律，也不过是增加了更多“决策失效”的可能性。认真研究中国环境管理的运行机制、运用生态观协调经济与社会发展的各个决策系统的关系，才是中国环境管理所要解决的根本问题。
1992年，中国政府提出了实施可持续发展的基本对策，我想，这应该可以成为我们研究政府决策机制和环境管理机制的基本出发点。这些对策是 ：
（1）在制定和实施发展战略时，认真编制环境保护规划，切实将环境保护目标和措施纳入国民经济和社会发展中长期规划和年度计划，并根据需要与可能将有关保护自然生态与防治污染的费用纳入各级政府预算，确保落实，实现人口增长、经济发展与资源、生态环境之间的长期平衡的发展，逐步增强发展后劲。
（2）在产业结构调整中，要从本地区环境与资源的实际情况出发，严格执行国家的产业政策， 淘汰那些能源消耗高，资源浪费大，污染严重的工艺、装备和产品，引导企业和有关部门节约利用资源，降低单位产品的物耗与能耗，有计划、有重点地发展那些技术起点高、低耗高产的行业和产品等物质生产体系。
（3）在开发区和项目建设中，必须严格执行环境保护法律规定，坚持先评价，后建设。按照自然规律和经济规律办事，越是改革开放，搞活经济，越要强化环境管理，坚决克服以权代法，以言代法的错误作法，以确保开发区和项目建设的顺利进行，做到开发区建设与环境保护协调发展。
（4）在防治污染时，大力推进科技进步，积极开展环保产业。技术落后是造成我国环境污染严重和单位产品产量物耗能耗高的主要原因，因此解决环境问题的出路在于科技进步。要积极研制、引进无废、不废、节能、节水的新技术、新工艺，推广适用的环境技术和产品，加快科技成果转化为现实的防治污染的能力，发展环保产业，为防治污染提供所需要的装备和产品。
（5）在经济体制改革不断深入，市场机制逐步建立的新形势下，运用经济的手段加强宏观调控能力，通过政策指导调整发展与环境保护的关系，如按照资源有偿使用的原则开征资源利用补偿费和环境税；把环境资源效益与损失纳入国民经济核算体系，使市场价格准确反映经济活动造成的环境代价；对防治污染和自然保护的社会公益性项目，给予税收、信贷、价格等方面的优惠等。
（6）努力开展环境文化建设，提高民族环境意识。环保部门要动员并支持社会各界参与环境文化建设，将环境保护的科学知识渗透到社会各类精神产品之中，使广大群众在进行艺术欣赏的时候，受到环境保护潜移默化的熏陶。同时将环境保护教育纳入各类、各级学校以及党校、干校、团校之中，使广大青少年和各级决策人员了解环境保护，关心环境保护，自觉参与环境保护，为现代化建设培养出具有较高环境意识的各类专业人才。
（7）把环境保护作为衡量各地经济社会发展的必要标准，同时也作为考核党政干部的重要尺度。在考核各地经济工作和干部政绩时，不但要考核发展速度和经济效益，而且要考核其社会效益和环境效益。考核工作要坚持领导考核和群众考核相结合，组织人事部门考核和人大监督相结合，对保护环境做出贡献的地区和干部及时表扬奖励。对危害环境的部门和干部及时批评制止，对造成严重不良后果的要严肃查处。通过考核，引导和提高各级干部合理开发 和利用自然资源、防治环境污染与生态破坏的自觉性和积极性。
（二）基本特性认识
环境管理必须成为经济管理的有机组成部分，并非来自理论创新和环境法自我发展的需要，而是基于经济发展与环境保护的内在联系以及环境管理的基本特性，这种特性是客观存在的。
环境管理之所以能够成为现代国家的一项基本管理活动，是由环境资源资源在一国经济和社会发展中的地位和作用所决定的。
一国所拥有的环境资源在数量上和品种上的有限性和分布上的地域性形成了该国的环境资源约束条件。环境资源是经济和社会发展的基础，其具体表现为如下方面：
（1） 环境资源是影响劳动生产率高低的重要因素。一般说来，在其它条件相同而自然环境资源优劣不同的情况下，人们所花费的等量劳动而产生的劳动生产率是不同的。因此，环境资源状况对经济和社会发展影响很大。
（2）环境资源是形成产品实体的物质源泉。物质产品是社会物质财富的基本形式，而物质产品是人们劳动作用于环境资源的结果。自然资源作为构成产品实体的物质要素，不仅是形成物质产品所不可缺少的，而且对产品的性质、种类和数量影响很大。
（3） 环境资源是制约产业结构的重要因素。一个国家不同的环境资源结构，将由此而形成与之相适应的不同产业部门。此外，环境资源的种类和数量状况对产业结构的类型特征也有一定的影响。如果一国环境资源的种类比较齐全，数量较多，那么，该国就有可能建立一个产业部门比较完整、各产业部门协调发展的产业结构体系；反之，就无法形成产业部门比较完整的产业结构体系。
（4）环境资源影响和制约着生产力布局。环境资源具有地理位置的区域性，人们必须根据环境资源的地理分布决定生产力的布局。如果不顾环境资源的地理分布，主观决定生产力布局，不仅不符合经济效益原则，而且必然给经济发展带来困难。
由此可见，环境资源是经济和社会发展必不可少的重要物质，是国家的宝贵财富，其状况不论对经济发展的速度，还是对经济发展的规模和结构都有重大影响。因此，合理开发和利用环境资源对于促进经济和社会发展是极为重要的。值得注意的是，虽然一个国家的环境资源优势对于经济发展具有重要的意义，但是，该国对环境资源开发利用的能力和水平也是不可忽视的。丰富的环境资源客观上为一国经济发展提供了便利条件，但必须有一定的开发利用能力并达到一定水平，环境资源的优势才能充分发挥，因此，影响环境资源优势发挥的因素也是多方面的。环境管理必须通过运用法律手段对影响自然资源开发利用的各种社会因素进行调整，才能实现充分发挥环境资源优势、促进经济和社会协调发展的宗旨。
二、统 一 管 理 机 制
（一）管 理 体 制 设 置 现 状
1. 现行法律规定
在我国，国家保护自然资源，保护生活环境与生态环境，防止污染和其他公害是写进宪法的一项基本国策。以宪法为基础，国家也已制定了一系列法律法规，基本上实现了环境保护活动的有法可依。依据这些法律法规，中国已建立了统一管理与部门管理相结合、中央管理与地方管理相结合的管理体制，《环境保护法》对“环境监督管理”作了专章规定，其具体设置的管理机构与职权为：
（1）国务院和地方各级人民政府。国务院是最高国家行政机关，统一领导国务院各个环境监督管理部门和全国地方各级人民政府的工作。根据宪法和法律制定环境资源行政法规，编制和执行包括环境资源保护内容的国民经济和社会发展计划和国家预算。县级以上地方各级人民政府，依照法律规定的职责和权限管理本行政区域内的环境资源保护工作，领导所属各有关行政部门和下级人民政府的环境资源保护工作。
（2）国务院和县级以上地方人民政府的环境保护行政主管部门。国务院环境资源保护行政主管部门，对全国环境资源保护工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府环境资源保护行政主管部门，对本辖区的环境资源保护工作实施统一监督管理。
（3）国务院和县级以上地方人民政府与环境资源监督管理有关的其他行政主管部门。国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门，依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理。
县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理。
国务院和县级以上地方人民政府的计委、经委、科委负责做好国民经济、社会发展计划和生产建设、科学技术中的环境资源保护综合平衡工作。
2. 存在的主要问题
这样的管理体制实际上是一个地区分割、部门分割的管理体制，加之部门立法、地方立法的权限与关系不清，造成了统一管理目标的实现困难。尤其是一些生态区域性环境资源保护方面，存在的问题更为严重突出。从表面上看，有关法律对我国的环境保护问题已作出了全面的规定，但实际上在立法理论与实践中，这些法律本身及其相互之间都存在着问题。其主要问题表现为：
（1）法律之间的关系不清。目前，有关环境保护的法律均为全国人大常委会制定，具有同等法律效力；但从理论与实践上看，环境的综合管理与单项环境要素管理，污染防治与资源开发利用和保护显然都不是同一层次的问题,在立法上也应有不同的法律效力等级，才有利于对不同的行为形成规范体系，目前这种立法模式显然不能满足环境保护的统一管理的需要。
（2）法律之间的关系不协调。有关法律都对管理体制作出了规定，确立了环境保护的主管部门和协管部门，但所有法律实际上是由各主管部门分别起草然后报全国人大常委会通过的，立法时缺乏综合平衡，立法时间有先有后，也缺乏通盘考虑，污染防治立法早于资源立法，一些资源立法又早于综合性环境保护法，不可能使得法律间很好地协调。各个法律规定过于原则，可操作性不够，缺乏相应的配套法规，特别是缺乏程序性规定，致使一些法律制度的适用范围不明、具体实施时困难重重。
（3）管理部门之间的职权范围不明。由于我国目前行政机关的设立都没有专门的组织法，各部门的职权都是由各部门自己先制定方案，后报经国务院批准，各部门难免从自身利益出发来考虑问题，从而忽视整体利益，造成权力设置的重复或空白，只有分工没有协作，既不能充分发挥各部门的作用，又不能形成整体效益；反而因为各部门的权力竞争造成对整体利益、长远利益的损害。这种现象在流域水资源保护中十分典型：污染管理者、资源开发者、排污者相脱节，管理者只收费不治理、资源开发者既要开发又要治理、排污者只交费什么都不管。其结果只能是流域水资源得不到有效保护。
在地方性管理机构设置中，环境保护的综合部门与行业性部门均按照各级地方人民政府与上级主管部门双重领导的模式建立，在实践中，环境管理的综合部门既无法脱离地方保护的干扰真正实施国家统一管理的方针政策，又陷入由于中央机关间的关系紧张而导致的与其他职能部门的权力争夺，经常是处于两难境地而无可奈何。各相关管理部门也莫不如此。
（4）一些管理机构的法律地位不明，职权不定，难以实现法律规定的管理目标。在有关法律中，关于区域环境保护、流域环境保护有所规定，如《水污染防治法》与《水法》都有流域水资源管理的规定、《大气污染防治法》有关于大气功能分区的规定、《噪声污染防治法》有关于噪声功能分区的规定、还有风景名胜区、水源保护区、自然环境保护区等等一些关于区域管理的规定，但各种分区既缺乏统一的标准，而且各种管理机构规定相互矛盾，甚至是莫名其妙的。如《水法》第4条规定：“……重要江河的水源保护机构,结合各自的职责,协同环境保护部门对水污染防治实施监督管理。”而根据我国目前的机构设置，水行政主管部门下设水资源保护机构，根本没有什么水源保护机构；然而从《水污染防治法》关于流域水污染防治的其它规定来看，显然流域水污染防治就是流域水资源保护机构的职责。由于流域水资源保护机构的法律地位不明、权力不清、职责不定，当然无法发挥对环境资源统一管理的作用，致使流域水资源保护举步维艰。
正是由于以上几个方面问题的严重存在，才造成了整个环境保护管理体制的混乱，以致于在淮河流域出现严重的水污染时，现行制度无法发挥作用的现象。为理顺淮河流域的水资源保护管理体制，不得已在《淮河流域水污染防治条例》中设立淮河流域水资源保护领导小组，授予该小组以行政权，行使淮河流域水资源保护的行政管理职能。抛开已有的机构，另设临时机构并委以重任，无论如何都不能说是正常现象；更何况，淮河流域是在污染已万分严重的情况下进行的事后立法。如果每一流域都要等到象淮河流域一样了再来设置临时机构，那么，《环境保护法》也好、《水法》也好、《水污染防治法》也好,都不过是一纸空文、预防为主也好、可持续发展也罢,只不过是空中楼阁,毫无意义。因此,必须认真吸取淮河流域水污染的教训,通过立法和修订现行法律，理顺各有关法律之间的关系，以保证各项制度能在环境保护中发挥作用，保证环境保护统一管理的目标得以顺利实现。
（二）原 因 剖 析
环境保护问题上的市场无功能性、对可持续发展的基础资源性以及其开发利用形势的严峻性均在客观上要求设置公共权力，对经济个体盲目地开发利用环境资源的行为加以干预，通过采取“集体行动”，解决资源保护的“付费”问题，切实保证环境资源的永续利用。过去，我国对环境的保护也采取了行动，建立了管理机构，但效果却不明显，各种问题不仅没有得到很好的解决，反而出现了恶化的趋势。究其原因，是我们目前设置的公共权力不符合环境资源保护的特性或要求所造成的后果 。
环境资源保护管理体制是依照一定的决策原理和环境观念形成的。对此，必须要有正确而清醒的认识。
1. 环境资源的公共资源属性要求统一管理
环境资源首先是一种公共资源，它具有公共资源的一般属性，如供应的联合性、有限性、和使用的分散性、高度相互依存性与不可分性。作为共同财富和公共产品，资源的使用必须集体行动。个体对公共资源的自由选择与利用和社会的公共资源的分散管理，将产生破坏性竞争。根据决策理论，在公共管理中，管理主体越多越分散，管理责任就会愈是趋于松弛，对资源的保护就愈为无力，资源的状况则愈坏。反之，权力越统一，责任就越大；权力越是集中并趋向单一中心，责任就越明确，越统一，责任就越大；权力越是集中并趋向单一中心，责任就越明确，权力主体之间的破坏性竞争和摩擦就越小。因此，在构建整个环境保护体制时，必须实行统一指挥，加强调控，推行主要管理功能部门化，确立单一权力结构和单一行政领导系统。同时，环境资源作为公共资源可以联合使用和各种可能使用方式的互相依存的重要性质及其因此而产生的复杂难题，在环境资源管理中需要有广泛的协调和处理机构间冲突的机制，需要有必要的权力交叉与分割。但是，在同一背景和理由下，环境保护管理既需要集权，也需要分权与平衡。因此，在水资源管理体制中，一般都存在着权力分散的特点，形成了权限重叠、权力分散的多元化体制。
事实上，在环境保护管理体制的构建中，一直存在着集权与分权的难题：一方面，统一领导须在部门协调的原则下实现，集权不是大一统的权力垄断；另一方面，功能上的权力分散又将形成权力行使和管理责任的混淆，导致管理的无责任性与混乱性。如何合理解决这一矛盾，的确需要进行探索。这一问题也是世界性难题，许多国家经过多年实践，大都选择了趋向集中和倾向单一决策、指导、控制与执行中心的方向；环境管理的权力越来越向一个政府部门聚集，越来越向中央政府聚集。我国环境管理实际上也必须走上这条道路，只是由于在集权与分权的问题上还未形成有效的协调与处理机制，才造成了一些问题。
2.环境资源的生态属性要求实行生态系统性管理
环境资源除了公共资源的一般属性外，还有着自身的特点：它既是一种环境资源又是一种经济资源，具有生态系统的完整性、跨行政区域性和使用的多元性特征，而无论是对环境资源的何种使用都涉及到对资源的保护与管理问题。现实的状态是：一方面，环境资源被行政区划分割为不同的管辖范围，由不同的主体分别行使管理权；另一方面，环境生态系统并不因为行政区划而改变其发展规律。我国目前环境资源所有权主体严重缺位，加之环境资源的多重使用价值，使得地方利益、部门利益、个体利益的考虑远远大于环境资源保护的考虑，使用环境资源的外部不经济性和事实上的无偿性虽然在各种立法中通过规范公民个人和企业事业单位的行为、建立各种监督管理制度似乎得到了解决，但由于种种原因却疏忽了对地方利益、部门利益的限制，其结果只能是整个环境资源的失范，最终导致环境资源的污染和破坏。淮河流域严重污染的原因正是如此，我国环境保护立法只注重规范市场主体而忽视政府机关权力的限制与协调，管理体制的设置只重视行政区域机构而忽视生态区域机构的弊端暴露无遗。因此，在环境保护管理体制的构建中，同样也存在着集权与分权的问题，存在着管理权力是否向一个部门、一个方向聚集的问题；但是，其集权与分权的对象却不是同一级政府的不同部门或中央政府与地方政府，而是必须从生态区域管理的特征出发，建立专门的符合区域生态环境保护要求的机构，从全区域资源保护的高度，摒弃地方观念和部门利益，统一管理环境保护工作。只有设置这样的专门机构并由中央特别授权，并在此基础上形成分权与平衡机制，确立协调原则和程序，才能真正解决环境资源保护与可持续发展问题。
因此，环境管理体制设计必须破除“条块分割”、各自为阵的分散局面，按照统一管理的目标和要求，实行中央的垂直管理，按照自然环境的生态属性，确立区域（流域）管理机关，按照一定的原则，确定集权与分权的协调与处理机制，保证管理体制的顺利运行。
（三） 统一管理体制的设置原则
在环境资源既是公共资源、其具有公共资源的一般属性，又是生态系统资源、也具有生态系统的特殊属性的认识基础上，构建环境资源保护管理体制必须遵循如下原则 :
1. 效率原则
效率原则在许多国家都是评价政府活动及体制的合理性的重要标准之一，管理的有效性和管理机构的效率始终应作为设置体制的基本目标。而管理系统的专门化和管理体制单一的权力机构，有助于减少决策和办事过程中的消耗，可以增长效率、克服无责任性和混乱性。如果将环境管理权分散于多个政府部门或地方性部门，不只是简单的确定了权力分工，它实质上是使机构之间具有了竞争性，这种竞争既有正面效应，如调动各部门的积极性，形成保护环境资源的共同努力；也有负面效应，为鼓励各部门利用一切可行的机会去追求短期利益提供了便利。因为，如果一个部门不这样做，则其他部门便会这样做。其结果是导致环境资源这样的公共资源的开发走到可悲的地步。当相关的方面包括了大量的权力重叠和交叉的小公共权力，而各个小的公共权力又只能够规范几个较小的与作用方面有关的权力的行为时，“公地的悲剧”同样会在几个较小权力的竞争中发生。几个较小的权力机构沉溺于权力的病态竞争，便无法去注意和实现该权力的真正目标，从而导致效率低下或不计效率，使公共权力变成否定性的负值游戏。因此，应充分认识“系统专门化才能增长效率”的意义，吸取过去环境管理体制中普遍存在的因权力分散而导致的低效率的惨痛教训，避免“公地的悲剧”和“非集权化的恶性循环”的发生。在此意义上，环境管理体制的构建必须以效率作为基本目标，选择通过加强大权力者或通过增加专门机构的决策能力、增加对专门化系统的组建、合并与强化的体制。具体而言，就是要真正赋予环境管理机构以决策权、监督权、协调权和执行权，使其能够担负起统一管理的责任，保证管理的效率。
2.协调原则
环境资源的公共性和对其使用方式的多元性决定了其资源保护管理的任务绝对不可能是单一机构就能完成的，必须有各相关部门的配合，而这种配合又必须是协调的。协调是为了避免采取互不相容的政策，控制各机构的活动与决定，使大家步调一致地追求已确定的共同目标和目的。协调既要避免矛盾、又要解决矛盾，既有预防性、又有战略性，既有程序性、又有实质性。在对环境资源的管理过程中，必然会产生权力的交叉与分割，存在实际上的权力相对分散的多元化体制，也必然会出现分权与平衡的问题。这种情况下，就必须正确处理统一管理与分权的关系，在保证管理效率的前提下，确立合理解决矛盾的原则，建立广泛的处理机构间权力冲突的机制。这种机制表现在法律上就是要明确各管理部门的具体职责与权限，明确各部门行使职权的法律程序和行为范围，以协调各部门在环境管理中的关系。在协调原则下，统一管理是基本目标，各部门在这一目标下分权与平衡：必要的权利交叉既有侧重点又有勾通程序，适当的权力分割也不是互相推诿和扯皮的借口。统一管理机构与分管机构之间的关系也是相互配合和依存的关系，它们各自均有明确的地位、功能和作用，既不能相互替代，也不能相互竞争，而是为了实现共同的管理目标各负其责。具体而言，综合性环境管理机构在环境管理体制中处于核心地位，各区域（流域）性环境保护部门、行业性管理部门等均是协管部门，各部门应在法律赋予的职权范围内进行管理；同时，还必须接受统一管理部门的宏观调控，及时调整工作方向，避免因权力的竞争损害权力目标的实现。过去，正是由于没有统一的环境资源保护立法，才出现了管理上的种种混乱，现在要制定和修改各有关法规，当然首先要解决好管理体制的协调问题，通过统一立法，消除部门立法的不良影响，确立各部门间的正常关系，以保证管理目标的实现。
3.民主决策原则
环境管理从一定意义上看就是对环境资源这种公共资源的分配与控制。在对环境资源供给的分配中，不仅需要有效，也需要公正、合理，使这种分配有益于实现环境保护的总体目标，有益于实现社会的共同利益，即公众的长远利益。而集体决策、民主决策，便是应用正义与公平的必要条件。这就需要合作与参与，需要有对决策过程的了解和提出批评的权利，更需要有参与和对决策进行修改的程序。因此，在功能性权力集中的同时，还必须建设决策性权力的协调合作机制，以使决策科学、公正、合理。保证合理、公正的环境资源管理体制存在于民主决策与功能权力集中的复合结构之中。多元的决策与集中的控制执行相结合才能构成“完善”的环境管理体制。为保障民主决策原则的实现，在环境管理体制的构建中，就必须充分注意各管理机构、各管理相对人的民主权利，在法律上赋予他们相应的地位与权力，设置必要的程序，保证这些权力的实现。
四、 全 过 程 控 制 机 制
（一）末端控制
世界上开始环境保护和环境管理以来，基于环境污染的严重局面，建立了一种以废弃物管理和污染控制为核心的管理战略。在这种思想的指导下，环境法主要是以末端处理为依据，采取“命令——控制”模式，强调污染物达标排放或废弃物无害化处理，这种偏重于污染结果产生后的控制模式被称之为“末端控制” 。在末端控制思想占据主导地位的时代，一些被认为是贯彻预防为主原则的环境法制度也充分体现了这一特点，如环境影响评价制度所考虑的仍然是对污染物的处理、处置方案和措施，建设项目的环境管理主要考虑的也是污染治理设施。甚至在法律、管理制度和行政管理机构的设计上也是末端治理和单项环境介质管理的，如在环保局内设置大气办公室、水污染办公室等单种介质机构，强调对废物的达标治理等。末端控制机制虽然对减轻或减少现有污染、保护和改善环境有重要作用，但在环境保护的深入发展过程中暴露出一系列局限性。逐步为现代环境保护的概念所替代。
中国经过近30年的环境法制建设，已经基本形成了初具规模的环境法体系，建立了以新老八项环境管理制度为基本内容的环境法制度体系。这一体系对于中国环境保护事业的发展所起到的积极作用是值得肯定的。但是，从整个制度体系控制的主导倾向上看，其着眼点侧重于生产和生活活动与环境的交互界面，将保护环境的人力、物力、财力大多放在生产过程的末端污染排放的处理和处置上。以污染物排放标准为依据的排污收费制度是整个环境控制的主体。虽然在法律上确立了预防为主原则、规定了环境影响评价、三同时、许可证、现场检查等一些预防性制度，但对这些制度本身的规定都不十分完善，缺乏必要的支持实施系统，并且也有十分浓厚的末端控制的色彩，是对末端控制的间接反应。而直接体现末端控制的一些制度如排污申报、排污收费、限期治理、污染事故的应急处理等制度却有着良好的执法依据与执法手段，环境监测、环境标准、环境统计等都为这些制度的实施奠定了基础，其结果是形成预防性制度的软约束与结果性制度的硬约束的明显差异。这种立法现状充分表明了立法者的末端控制的思维模式。加之对环境管理机关而言，征收排污费还是一件有利可图的事情，它可以既不象执行预防性制度那样“出力不讨好”，还可以通过法律赋予的行政权力“设租”，也可以得到实际利益 ；这也在一定程度上加剧了末端控制的局面。事实上，排污收费制度有力执行的背后是对预防性制度的漠视：企业在向环境管理部门缴纳了排污费后，便心安理得的认为是“化钱买污染”而不进行预防性控制；环境管理部门在收了排污费后（或为了收到排污费）而“拿了别人的手软”，对企业的一些行为睁只眼、闭只眼，弱化了对其他制度的执行。这种局面对于环境保护的整体发展和可持续发展都是极为不利的，它至少存在如下突出问题 ：
（1）环境管理的成本高，效益低下。相对于预防性制度的实施而言，末端治理的投资和运行费用高，而效益很小。对于已经造成的污染进行控制，给企业带来沉重的负担，企业缺乏积极性。不符合我国通过环境管理的强化降低环境污染的治理费用，提高管理效率的指导思想。尤其是在我国目前经济发展水平低、整个国家的建设资金严重短缺、不可能拿出很多钱来治理污染的情况下，末端控制的不足更为明显。
（2）资源与能源得不到有效利用，一些本来可以综合利用的原材料变成了“三废”被处理掉或者排放进入环境，造成资源的浪费与环境的污染，长此以往则会加剧对资源的掠夺性开发和污染的更加严重。这实际上是放牧式经济发展模式的又一表现形式，也是长期以来环境管理中资源管理与污染控制相互脱节的结果。即使是单从污染治理的角度看，一味依靠处理设施，往往并不能从根本上治理污染，只不过是不同介质之间的转移，一些有毒有害的污染物质可能转化为新的污染物，这样继续下去的结果，必然出现西方发达国家曾经出现的治不胜治的恶性循环，老的污染还没有治理完毕（实际上也不可能治理完毕），新污染又开始出现，并且一些老的污染还在以新的形式出现。
（3）偏重于末端治理，忽视全过程控制，实际上是割裂了生产过程与污染控制的联系，造成生产管理中的环境与生产两张皮的状况。也在一定程度上助长了污染企业将其治理的努力仅局限在达标排放上，以及“废物排放后才治理”、“达标排放”和“污染发生后才治理”等观念，加大了环境管理的难度。
（二）“从摇篮到坟墓”——全过程控制
随着工业化的进程，末端治理的缺陷暴露无遗，全过程控制正是基于改正这一缺陷的目的，从预防工业污染的高度设计的新机制。
全过程控制的集中体现是清洁生产及其相关制度。《二十一世纪议程》所提出的全过程控制的思想包括三个方面的内容：采用清洁的能源，少废无废的清洁生产过程，和对环境无害的清洁产品。它是对生产过程和产品持续运用整体预防的环境保护战略，以期减少对人类和环境的风险。全过程控制要求通过采用先进技术、改进工艺和完善管理，使生产过程中的废弃物排放量减到最小。它强调在工业生产的各个方面、各个环节实现能源、原材料配置最优化，废物量最小化，环境效益最大化。
1989年5月联合国环境规划署理事会决定，在世界范围内推行以清洁生产为核心的全过程控制。1990年9月在英格兰坎特伯雷，环境规划暑工业于环境规划中心举行第一次促进清洁生产研讨会，正式实施环境规划暑提出的清洁生产计划。1992年6月在巴西举行的联合国环发大会及通过的《二十一世纪议程》，确认了清洁生产是一种协调环境和经济发展的关键方法。1992年10月在巴黎召开了清洁生产部长级会议和高级研讨会，确立“把清洁生产从一种战略推向日常工业实践。”
国际社会的这些活动已从法律、政策的高度对于全过程控制、推行清洁生产进行了规制，极大地推动了各国有关国内立法的发展。1984年美国对其《固体废物处置法》进行了修改，将其重新命名为《资源保护回收法》，将过去固体废弃物管理的重点由对固体废弃物的处理、处置与回收利用相结合，提出了减少固体废弃物产生总量的技术和方法，宣布从固体废弃物产生开始，实行“从摇篮到坟墓”的全过程管理和废物减量化原则，取得了环境管理思想的突破性进展；1990年美国国会通过了《污染预防法（1990）》，该法将预防污染宣布为美国的一项国策，并指出“源削减与以往的废物管理和污染控制有根本的不同，且更符合环境保护的要求。”几乎与此同时，英国于1989年修改了《水法》、1990年修改了《污染防治法》，修改的重点在于将污染的控制从以治理为主转变为以预防为主；德国于1994年制定了《废物管理和产品再生利用法》，丹麦、瑞典、法国、荷兰、希腊、葡萄牙等国也修改或制定新的环境法律，体现预防的思想。加拿大制定了“绿色计划”，在工业企业中全面推行清洁生产。新西兰成立了专门的清洁生产基金会，负责收集和传播清洁生产的信息。丹麦也颁布了污染预防法案，通过实施污染预防战略，使“三废”在源头削减，力求最少量的排放，以提高经济效益，减少处置废物的费用，受到工业界的普遍欢迎。
（三）别无选择——中国实施“全过程”控制的必要性
其实，在中国目前的环境状况和资源状况下，实行全过程控制是一条别无选择的道路 ：
1. 中国的环境污染现状与未来的发展目标要求进行全过程控制
中国迄今为止还是采取的高能耗、高物耗的不可持续的经济增长模式，但是，从环境污染变化的趋势看，以高投入、高消耗支持经济高增长必将使环境状况进一步恶化，社会对环境污染造成的损失将达到难以承受的地步。
从现在开始到2010年，是中国环境质量承受巨大压力和冲击的关键时期。一方面，我国的经济将进入高速增长期，工业化和城市化步伐加快，1980年—1993年，中国的国民生产总值年平均生产增长速度已达到9.5%，到2000年之前，增长速度仍将保持在9%左右，到2010年我国还要实现国民生产总值比2000年翻一番的增长目标，大大高于世界各国的平均增长速度。工业的加速发展必然带来污染物排放量增加，如不采取有效的预防措施，新增工业污染和由此而产生的城市污染，将会进一步加剧。但是，过去的环境问题并未得到根本解决，许多“老”问题依然存在，有的还在以新的形式出现。
（1） 城镇布局不合理。
中国的工业企业80%集中在城市，特别是大中城市。据统计，全国40个左右的大城市的工业总产值占全国的65%以上，其中13个大城市和特大城市的工业总产值几乎占全国的一半。“城市动物园”本来就是一个典型的生态失衡系统，其中只有消费者没有生产者 。但是，中国的城市布局从50年代——70年代中的一段时间里，严重忽视城市整体规划和工业的合理布局，城市的整体发展目标定位不准，城市的功能区域划分也不明确，前者如将北京，定位于政治中心、文化中心、金融中心、经济中心、工业中心，其他中心暂且不论，为了使北京成为工业中心，在北京市建立了如首钢、燕山石化等用水量巨大且污染严重的大型的重工业企业，处于半干旱地带的北京水源本来就十分紧张，这些工业企业的运行更加剧了这一矛盾；后者如史有天堂之称的苏杭，工业企业建在居民区、文教区、水源地、名胜游览区，犬牙交错，使污染的危害更加严重。还有一个值得关注的现象就是盲目地扩大城市规模和开展城市化运动，一时间，“小市闹大市”、“无市闹市”风起，大城市也一再扩大规模，将人口过多少万、产值过多少亿、楼层有多高作为“现代化”、“国际大都市”的标准 。盲目扩大城市规模和城市化的结果，不仅使城市污染更加难以控制，而且使能源、交通、水源、住房等供应日趋紧张，加剧了城市的环境压力。许多有污染的工厂建在城市的上风向、居民稠密区或者风景名胜区，使污染危害更加突出；不顾城市的性质和特点安排工业产品结构，增加了防止污染的困难；沿江河摆布有污染的工厂，将许多水源地作为污水沟使用，扩大了污染范围。
进入80年代以后，乡镇及乡镇企业开始发展，并且势头凶猛，但一时间乡镇企业遍地开花，小城镇发展布局也未重视合理规划和布局，同样存在布局混乱、功能不清的问题。更为严重的是，乡镇企业发展初期，一是大量接受城市的污染设备、污染工艺、污染产品的转移，其本身又没有防止和治理污染的能力；二是乡镇企业“船小好调头”，其生产的产品、工艺技术以及发展方向均不确定，难以对其环境污染问题进行控制；这些都直接导致了城市环境污染向农村蔓延的严重趋势。
（2） 现有工业的总体技术水平比较落后和工业结构不合理
由于原材料加工深度不够，设备陈旧、工艺落后以及企业管理不善等，资源能源的利用率不高，单位产品的能耗原耗都大大高于发达国家水平。据统计，中国社会最终产品仅占原料总投资量的20%—30%，其余的原料变为“三废”排放掉了。若以万元产值计算污染物排放量计，我国相当于日本的2.6倍、德国的3倍，每年多耗5000万吨标准煤，相应多产生140万吨SO2，1500万吨烟尘；钢铁生产每年多耗煤6000多万吨，相应多产生90多万吨SO260多万吨烟尘；工业用水情况也类似，如生产一吨钢耗水是国际先进水平的10—40倍，开采一吨原油耗水是国际先进水平的6—26倍，生产一吨纸耗水是国际先进水平的3—10倍。中国以万元产值计算的能耗是美国的4倍、日本的11倍 。长期以来，中国的工业结构遵循“以重为本”的指导思想，并且以劳动力密集型、资源密集型工业为主，这些企业绝大多数是重污染型行业。尽管近年来情况有所变化，强调发展智力密集型、高技术附加值的企业，但这种局面并未得到根本改变，工业的“结构性污染”仍然是一个突出的问题；另外，一些小型企业，如小化肥、小造纸，其工艺、技术落后、设备简陋、管理水平低下，也是不可忽视的污染源。在整个污染重，工业污染所占比重相当大，其中的70%以上来自于工业。
（3） 现有的环境控制能力差，历史欠帐多
在80年代以前的30年中，对控制环境污染可以说基本上没有投入，与环境相关的城市基础设施的投资也十分有限，各种公用设施严重不足。这种在工业和城市建设中缺乏远见和预见性的做法，给以后的工业和城市建设环境综合整治带来巨大的困难，增大了改造和治理的费用。从80年代起，我国开始将环境保护纳入国民经济计划，投入逐年增加。但是，在“六五”期间投入仍然很少，“七五”、“八五”的投入明显有了增加，但也没有一直没有达到规划要求的目标，欠帐年年增加。一是工业污染治理历史欠帐很大，从总体上看，工业治理的程度低，达不到环境排放标准的要求，如果进一步提高排放标准，差距就更大。据统计，工业欠帐约在1500—2000亿元。二是城市与控制污染相关的基础设施欠帐也很大，这种欠帐，包括污水处理厂、集中供热、煤气供应、垃圾处置、绿化工程等，据供给至少有3000亿元 。
2.中国的资源特点决定必须实行全过程控制
中国的资源相对稀缺，需要通过全过程控制大力节约和综合利用资源。
中国是一个人口密度高、人均资源贫乏的国家，按目前水平，人均水资源占有量占有世界人均水平的1/4；人均土地占有量只有世界人均占有量的1/3；其中人均耕地为世界人均耕地的2/5；人均矿产资源不足世界平均水平的1/2 。
目前，一是水资源不足在北方地区已成为社会经济发展的重要制约因素之一，全国缺水城市达300多个，日缺水量1000万吨以上，使工业生产和居民生活受到很大影响。二是矿产资源对于社会经济发展的保证程度下降，浪费严重。中国是世界上矿产资源总量比较丰富、矿种配套程度比较高的少数国家之一。但是，由于中国矿产丰欠不均（优势矿产多半用量不大，大宗矿产又多半储量不足），区域分布不平衡，贫矿、难选矿、综合矿、和中小型矿多等原因，在现有的技术和经济条件下，可供开发利用的资源不足，保证程度呈下降趋势。据有关部门对40种主要矿产保证程度分析，目前已有10种供应不足，某些生产矿山的可采量日趋枯竭，后备储量严重不足，严重制约着矿山开发规模与生产能力的发挥。三是能源生产、消费结构以煤为主。1990年原煤生产和消费占一次能源生产与消费总量的74.2%和76.2% 。
上述情况表明：就资源的整体承载力而言，中国经济继续以高投入、高消耗支持高增长，将面临供给不足和成本不断上升两种难以逾越的障碍。随着人口增长和国民经济的发展，各种资源供给和社会需求的矛盾将会进一步加剧，如果不极大地提高各种资源的集约利用程度，我国工业发展将会受到资源不足的严重制约，随之而来的将是产品成本不断上升，在国际市场竞争中处于不利地位，且不谈为后代人留下资源，就是当代人的发展也难以保证。
（四）中国全过程控制机制设计
在中国的环境法中，对于末端控制的问题也有所认识，并制定了一些反映全过程控制思想的规则，典型的如“结合技术改造防治污染”。
1992年在联合国环境规划暑工业与环境规划中心的支持下，分别在厦门和绍兴举办了两次清洁生产研讨会，厦门会议以后，国家环保局提出过一份《清洁生产行动计划》草案。1993年10月在上海召开的第二次全国工业污染防治工作会议，明确提出了三个转变，即：在污染防治基本战略上从侧重于污染的末端治理逐步转为工业生产的全过程控制污染；在污染物排放控制上，由重浓度控制转变为浓度与总量双轨控制；在工业污染治理上，由重分散的点源治理转变为集中控制与分散治理相结合。1994年颁布的《中国21世纪议程》，把推广清洁技术和清洁生产作为实施可持续发展战略的重大行动之一。全国“九五”计划和环境保护的“九五”计划也都将结合技术进步，积极推行清洁生产作为工业污染防治的主要任务之一。
在法律和政策方面，国务院在1983年发布的《关于结合技术改造防治工业污染的几项规定》中强调“通过采取先进的技术和设备，提高资源、能源的利用率，把污染物消除在生产过程之中”，并对技术改造方案提出了具体要求。《环境保护法》第25条规定：“新建工业企业的技术改造，应当采用资源利用率高、污染物排放量少的设备和工艺，采用经济合理的废弃物综合利用技术和污染物处理技术。”修正后的《大气污染防治法》和《水污染防治法》也均作了同样的规定。但是，这些制度也存在明显的问题：一是结合技术改造防治工业污染以及新建工业企业采取“清洁生产工艺”的规定尚不能视为一个法律制度意义上的表达，法律规范不“规范”，其内容也不科学，如“把污染物消除在生产过程中”实际上是不可能的；二是对于全过程控制而言，无论是新建工业企业、还是老企业的技术改造，采用“清洁生产工艺”都仅仅是全过程控制的一部分内容，它说明在我国还没有形成完整意义上全过程控制的法律制度基础；三是立法者对全过程控制的认识还不足，重视程度还不够，并未充分认识到从末端控制到全过程控制对于可持续发展的意义，没有认识到它是一项先进的真正具有经济、社会、环境综合效益的制度。针对这种现实，有必要认真设计中国的全过程控制机制。
1. 控制机制
我以为，中国的全过程控制机制至少应包括如下几个方面：
（1） 源头控制
源头控制是一种从根本上扭转中国环境保护被动局面的控制方式，它主要是强调将资源的可持续利用与环境污染的控制纳入产业结构转换和技术改造的轨道。从我国产业结构和技术变革的情况来看，基础工业不足，第三产业严重滞后，工业生产技术落后和能耗、物耗高等因素制约了社会经济发展，并加剧和环境污染的程度。因此，在产业结构调整中，应大力鼓励与支持低消耗、低污染和高效益产业的发展；严格控制能耗物耗高、污染严重产业的发展；坚决淘汰那种技术落后、严重污染环境产业的发展。
（2） 生产控制
生产控制是全过程控制的核心环节，它主要是通过建立起全新的工业生产系统，有效控制环境污染，促进工业与环境的协调发展。一是开展清洁生产运动，科学规划和组织协调不同生产部门的生产布局和工艺流程，优化生产诸环节，将单纯的末端控制转变为生产过程的污染控制，交叉利用可再生资源和能源，减少单位经济产出的废物排放量，达到提高能源和资源使用效率、防止环境污染的目的；二是通过资源的综合利用、短缺资源的替代、二次能源的利用及节能、降耗节水，合理利用环境资源，减少资源的消耗；三是减少废料和污染物的生成和排放，促进工业产品的生产、消费过程与环境相容；四是开发环境无害产品，替代或削减对有害环境的产品的生产和消费。
（3） 末端控制
末端控制是全过程控制的最后防线，它主要是通过对环境污染物的治理和处置，降低其对环境的危害。由于向环境排放一定的副产品是正常的生产活动所不可避免的，在特殊情况下也可能会出现事故性排放或意外事件，因此，末端控制在全过程控制中也是必不可少的一个主要环节。一是对于排放的污染物进行净化处理，将一时无法回收利用的废水、废气、废渣等排放物进行处理，以达到国家规定的排放标准；二是将一时难以利用和处理的工业排放物，特别是一些有毒有害和有放射性的废弃物先行贮存，并采取一些必要的防渗、防漏措施，不使之成为二次污染源。
2. 实施措施
（1）建立产业结构转换和技术进步的环境保护目标制度。在过去已有的规划制度的基础上，确定产业结构调整和工业布局合理化的标准，公布国家对于低消耗、低污染和高效益产业的鼓励与优惠措施以及对技术落后、能耗物耗高、严重污染环境的产业的禁限措施。
（2）完善工业企业环境保护目标考核制度。明确规定企业交叉利用可再生资源和能源的义务，确定单位经济产出的废物排放量、资源能源消耗量。明确对于企业节能、降耗和合理利用资源的鼓励措施，以及对达不到相应目标的企业的禁限措施。
（3）建立清洁生产工业技术的开发利用制度，制定符合中国国情的清洁生产标准，以及标准实施原则；明确对于积极开发利用清洁生产工艺的企业的鼓励和引导措施，对于清洁产品的生产、使用和无害环境技术的使用的支持和鼓励措施，以及对清洁生产的监督管理手段和措施。
（4）完善环境影响评价制度。扩大环境影响评价的范围，将环境影响评价的指导思想由设计污染物治理和处理方案转变为设计减少污染物排放、提高资源能源利用率的方案，建立公众参与程序，健全环境影响评价监督管理手段。
（5）建立源削减制度。确定源削减的目标、目标实施及监督管理、源削减项目的确定标准、对实施源削减的鼓励性措施和抑制性措施、源削减的公众参与等。
（6）完善综合利用制度。明确规定综合利用的目标、项目，对综合利用的鼓励性措施和抑制性措施，对综合利用的监督管理等内容。
（7）完善排污申报登记制度、污染集中治理制度、环境税制度、资源有偿使用制度、资源补偿制度、许可证制度等等。
（8）建立环境使用权交易制度。确定环境容量使用的初始定价准则和交易的基本方式和程序，以及保障交易安全的各项措施。
（9）建立环境审计制度。完善环境标准、环境监测制度。
五、 环境纠纷处理机制
（一）纠纷处理程序
环境纠纷处理程序，是一个关系到环境法的实施和环境法目的实现的重要问题，我国环境法规定了环境纠纷的诉讼处理、行政处理方式，也有一些程序性规定。但总体来看，对于环境纠纷处理的法律规定过少，方式单一，有关研究也不深入，远远谈不上建立有关环境纠纷处理的机制。
1. 程序设置的目的
环境纠纷是当事人之间基于环境保护关系而产生的利益纷争，从法律的角度看，任何利益纷争都将使正常的环境法律秩序受到破坏，法律的作用就在于按照一定的程序对违法者的违法行为进行惩戒或否定、同时对受害者进行补偿或肯定，使遭受破坏的社会秩序恢复到原来的稳定状态。因此，环境纠纷的处理既是对法律的适用、也是法律功能的外在表现。
但是，环境纠纷的处理必须按照一定的规则进行，也就是说必须要有一定的程序保障，这就是环境纠纷处理程序。事实上，程序法与实体法是同样重要与复杂的。如果我们拥有一项合法的实体请求权或抗辩权，但是由于程序的费用过高而使打官司得不偿失，或者由于程序或证据规则妨碍人们获得或提出证明其意见所必要的证据，都会造成纠纷不能迅速解决的问题，不能使被破坏的秩序迅速恢复到稳定状态。或者是，在这种情况下，即使借助法律程序实现了权利，法律程序的其他内容也不可能提供程序利益。
环境纠纷处理程序是关于环境纠纷处理的法定程序，我将其简单归纳为环境程序法。从表面上看，环境程序法的目的是保证环境法的实施，因而，环境程序法的目的与环境实体法目的应该是一致的，即解决争执和查明“真相”
无论是通过何种方式解决纠纷，都意味着其目的之一是解决纠纷。如果其用意不在于解决纠纷，而仅仅是对某一方表示声援，那么“打官司”也就没有必要了。所以，解决纠纷是环境程序法的基本目的之一。
查明真相的目的是暗含于环境程序法中的。纠纷处理者应当适用规则和原则，对纠纷作出处理。但在未获知“真相”或客观事实的情况下，纠纷也不能依据规则和原则得到妥善解决。查明“真相”，并非程序自身需要，而是为了将规则和原则正确地适用于纠纷。而查明“真相”的目的，也需要一定的途径才能实现。这些途径就是通常所称的“程序规则”。
当然，解决纠纷并不是将程序规则简单地适用于事实。首先，查清事实并非一个直接描述事实的过程。为了适用规则，事实必须分类，但事实并不能被整齐有序地贴上标签。其次，许多所谓的事实问题都是价值问题，确定某人的主观心理状态，是理智健全、疏忽大意、还是精神失常，需要作出判断和评价。再次，即使事实清楚时，规则和原则的意义也不一定清楚。
解决争执和查明真相这两个目的，并未给评价法律程序提供可用的标准，因为它们过于笼统。解决争执是全部法律（包括程序法和实体法）的目的之一。与其他科学不同的是，“法律的目的并不在于发现真相，并不在于发现全部真相，并不纯粹在于发现真相。 ”如果以发现真相为法律的最终目的，不仅代价过高，而且往往与解决争执的目的无关。其实，完全置真相于不顾，照样也能解决争执。如武断的命令或抛硬币也都是行之有效的解决争执的方法。因此，对环境程序法的评价，需要有较多具体的目的。而这些目的，也可以从不同的角度加以分析。
2. 经济成本与道德成本
（1）经济成本
关于程序法或程序的经济分析，是过去环境法中不被重视的问题。然而，环境纠纷的解决是需要耗费成本的，这一事实使得我们必须考虑效率和效益问题，因而，对环境程序法进行经济成本分析是十分必要的 。
在经济分析中，我们纯粹地考虑环境程序法的一元价值或工具价值，即将法律程序视为一种实现单一价值或目的最大化的工具。经济分析方法力图实现财富或经济效率最大化。同任何其他工具一样，法律程序也被看作一种实现某一目的的过程中产生的一种费用，因而程序法的目的是实现费用最小化。
环境程序法的成本包括错误判决的成本——错误成本和作出表决的直接成本——直接成本。所以，环境程序法的目的就是实现错误成本和直接成本最小化，并且是实现二者的总额最小化。如果只想使直接成本最小化，则错误成本可能很高。同样，在成本变化的某一点上，追求判决准确所增加的直接成本也可能超过其减少错误的成本。
当作出错误判决时，即产生了法律上的错误成本。事实上，被告要么“有罪”要么“无罪”（在民事案件中，则是要么“有责任”要么“无责任”）。这样，可能存在，四种结果：对有罪者治罪：对无罪者治罪；对有罪者不治罪；对无罪者不治罪。这些判决中，有两类是正确的，有两类是错误的。如果环境实体法的目的之一是经济效率，那么每一个错误的判决都导致资源的无效率利用，因而是一种不适当的费用。如果一个公司因为污染而造成一起事故，却被错判为无责任，则预防作用无法实现，该公司将不会在环境保护方面投入足够的资源，污染将增多。进而，由于法院有可能作出这类错误的判决，所以某些潜在的被告将不再在环境保护上投资，而某些潜在的原告即使有理也不原打官司。
直接成本即法律系统运作的成本，它包括公共成本和私人成本。前者如法官的薪金、法院的直接开支和法院的房舍等费用；后者如当事人聘请律师、取得司法鉴定等费用。一般而言，随着私人成本的增加，诉诸法院的案件随之减少。当然还有许多其他因素影响人们是否打官司，如争讼标的额和预计胜诉的机会。从成本分析的角度看，诉讼外和解或非诉讼程序比审判的直接成本大为减少，因此，这是出现诉讼外程序的一个重要原因。
当然，追求哪一种成本的最小化都是有问题的，我们的目的是实现两种成本总额的最小化。在美国，最高法院采取的就是一种综合的经济成本分析方法以确定行政判决的正当程序要求。尽管法院关心成本最小化，但并未将成本限于经济成本这一单一价值。法院明确指出，在评价程序时，我们应当权衡私人利益、错误发生率与政府利益。如果错误经常有利于政府，则私人成本将高于政府收益；如果错误经常有利于私人，在政府的成本将高于私人的收益。因此，必须权衡各种因素，在两种行政程序中作出抉择，就必须先计算出二者各自的成本，而后采取总成本最低的一种。同样，在诉讼程序与非诉讼程序的选择中，也面临相同的问题。
经济分析的方法虽然受到了许多批评，但它起码指出了评价法律程序时应予考虑的一个重要因素。没有充分的理由，谁也不能增加经济成本。在所有其他条件均相同的情况下，不论经济成本是直接成本还是错误成本，任何关心效益的人都有充分的理由选择较低的经济成本而不选择较高的经济成本。所以，环境程序法设置的一个基本原则应该是：使环境法程序的经济成本最小化。
（4） 道德成本
法律的经济分析所受到的最强烈的批评就是其“单一价值工具主义”，它难免挂一漏万，遗漏了法律的许多重要价值。而关于环境程序法的另一种分析方法——道德成本分析法就是体现“多元价值工具主义”的方法，它是一种通过努力，实现结果所包含的几种价值最大化来评价环境程序法的方法。
道德成本分析者认为，包括经济分析方法在内的功利主义方法忽视了权利问题。与经济分析方法相同的是，它也承认有错误成本；但道德分析法所强调的错误成本至少包括两类。如前所述的两种可能出现的错误判决：对无罪者治罪；未对有罪者治罪。撇开这两类错误判决的纯粹损害或经济损害不谈，前者比后者更为有害，因为它侵犯了无罪不治罪的权利（无罪原则）。这种侵权行为即是道德损害或道德成本。民事案件亦是如此，如果一方当事人拥有某一可能被错误判决侵犯的权利，而另一方当事人却没有这种权利，那么程序应偏重于禁止侵犯这种权利及造成道德损害。在民事案件中，针对原告与针对被告的错误的道德损害往往相等；有时也会出现一方所遭受的道德损害大于另一方的道德损害的情况。
道德成本分析的方法为错误成本的经济分析增加了另一个分析因素，错误成本除了包括经济损害成本或纯粹损害成本外，还有道德成本。因而，法律程序的目的可表述为实现经济和道德错误成本及直接成本最小化。
事实上，道德成本是一种同类案件所普遍共有的、客观的和恒定的因素。伸言之，只要侵犯的权利相同，道德损害就相同，因此，每一案件中道德成本是一恒定因素。
在有关环境程序法的合理性论证中，道德成本因素至关重要，因为道德成本只与某些错误有关。在环境污染纠纷的解决中，是否要求污染者承担责任或是否给污染者以不承担责任的权利是一个关系到环境法根本目的的问题，如果要减少这一道德成本，其有效的方法是转移证明责任，即把证明责任由原告转移给被告，使认定责任更加容易。环境污染民事诉讼中之所以普遍采取举证责任转移或倒置的方法，正是减少道德成本的最一般措施，也是实现环境法目的的基本手段。所以，环境程序法中道德成本原则是：应当使法律程序的道德成本最小化。
（3）两者的比较
经济成本分析和道德成本分析表面看来存在明显差别，实质上则不然。第一，在经济分析中，学者们仅仅假设以环境法的一元价值为前提，从来也没有否认除了经济效率外的其他目的。倘若环境法的目的所未实现的后果可以从经济方面加以衡量，那么成本最小化的方法同样可以运用于其他目的。第二，由于道德成本分析方法要求将道德成本与经济错误成本、直接成本加以平衡，所以谁也不能狡辩说，道德成本不受经济价值的影响。尽管道德成本无法直接计价，但间接计价的现象仍然存在。为避免产生道德成本，我们只需考虑愿意付出多大经济成本。把证明责任赋予原告而产生的环境污染增多、责任加重的成本即是不追究污染者责任的道德损害的价格。第三，道德成本分析仍是一种工具主义的方法。环境法程序只是一种获得正确结果的手段。
经济和道德分析方法的工具主义性质对环境法程序具有重大意义。只有在程序既有正确的结果，又有错误的结果时，我们才能将程序判定为导出正确结果的程序和导出错误结果的程序，即考虑错误成本。如果经济效率是实体法的目的，那么某一结果或是有经济效率的，或是没有效率的。同样，如果实体法还有其他目的，那么环境纠纷总有一个正确的解决方案。但是，如果结果不正确，就没有正确的解决方案，也就不存在错误成本。倘若不存在错误成本，则经济和道德成本分析方法要求直接成本最小化。此时，可以不必采取诉讼程序，而只要采取其他程序就可以成本低廉地作出一个解决纠纷的方案。
经济和道德成本分析方法都是与避免错误发生的成本相关的工具主义方法，所以它们主要是针对查明真相。如果并不存在需要查明的真相，那么法律程序也就失去了存在的理由。它们与解决纠纷有关，只是因为其能够为争执提供正确的解决方案。
1.程序利益
如果说经济成本与道德成本分析是关于环境程序法的工具价值分析方法，那么，有关程序利益的分析则是一种内在价值分析方法。程序利益分析是思考程序的价值和利益问题，这些价值和利益与它们对审判结果的准确性的影响是不同的。即使公正、尊严和参与等价值并未增进判决的准确性，环境法程序也必须维护这些价值，因为它们是环境法的内在价值。
环境法程序所维护的程序价值可视为与直接成本相对应的收益。只有环境法程序有助于减少错误成本时，经济和道德分析方法才把程序看作必要的费用。然而，即使两种成本具有相同的直接成本，在提供保护需要的结果上同样行之有效，并且还有相同的错误成本，人们仍然可能认为其中一种程序优于另一种程序。此时，对于程序的价值判断显然与成本无关。
从程序利益分析的角度看来，环境法程序的利益或价值独立于结果之外，而且这些利益应当区别于直接成本。因此，如果在评价环境法程序时增加程序利益的考虑，就可以避免工具主义所可能产生的一个问题：如果不存在正确的结果，就应采用费用最少的程序。程序利益可抵销大量直接成本，故一个相当复杂且费用很高的程序仍然可能是合理的。
程序价值存在的基础在于解决争执的内在目的，为了实现这一目的，也必须确立相应的程序利益和原则。这些利益至少应包括如下方面：
（1）和平。即程序应该是和平的，缺少解决争执的法律程序，则争执就有可能酿成暴力事件和血亲复仇。人们理性地期望法律能预防暴力，同样也希望有和平的程序。为此，环境程序法关于自助行为的限制格外重要。
（2）自愿。即人们应能自愿地将他们的争执交由有关部门解决。如果人们愿意的话，他们应能将争执交由有关部门解决，但是，它不意味着如果一方不想由有关部门解决争执，便可以任意否决那一程序。尽管一些非诉讼程序允许当事人选择纠纷解决方式，但一经选定，便不得随意更改，如我国法律规定的仲裁与诉讼的选择。这一原则能使受害方得到及时有效的救济，因而有助于解决纠纷，也有助于和平。
（3）参与。即当事人应能富有影响地参与解决纠纷的活动。人们通过一种程序解决纠纷，在很大程度上有出口气的观念影响。如果某人不能参与解决纠纷的过程，那他就被剥夺了到有关部门出口气的机会。这一原则有助于解决纠纷，因为能参与的当事人更易于接受结论；尽管他们有可能不赞成某一结论，却更有可能服从结论。
（4）公平。即程序应当公平地或平等地对待当事人。在此，公平的实质是程序上平等对待。因为每个人都有可能成为原告和被告，因而谁也不希望程序偏向某一方，能为双方接受的理由所能合理证成的偏向除外。倘若当事人觉得用来解决纠纷的程序是不公正的，那么无论从心理上还是在行动上都不太可能接受其结果。公平原则只是指当事人有参与诉讼的机会均等；参与原则则为当事人卓有成效地参与诉讼提供了理由。
（5）及时。即程序应提供及时的处理结果。及时并不等于草率，但是久拖不决则有可能使社会关系长期处于不稳定状态，与法律的功能不符。所以必须确定相对合理的期限，既不至于没有充足的时间收集证据并思考其意义而草率地作出结论；也不至于拖延解决解决纠纷的时间。
（6）止争。即有关纠纷解决机关应作出解决纠纷的最终决定。无论采取哪一种程序，都必须使纠纷得到最终解决，否则，求助于法律程序就毫无意义。
从总体上看，无论环境程序法如何考虑经济成本和道德成本，它们都是一种负值交易行为。也就是说，程序法具有的是负价值，即错误成本与直接成本大于程序利益。尽管个别人可能获得损害赔偿和其他救济，从而从程序中受益，但全面地看，解决纠纷纯粹是一种损失。因此，从社会的立场或从潜在的原告或被告的立场上看，应避免打官司。
（二） 环境纠纷的行政处理程序
1.环境行政司法
环境纠纷的行政处理又称环境行政司法，是指享有环境行政司法权的环境行政主体，依法对环境行政争议和环境民事纠纷进行复议、调解的程序。环境纠纷的行政处理具有以下特点：
（1）环境行政司法的主体只能是享有行政司法权的环境行政主体。这就将环境行政司法活动 与人民法院的审判活动区别开来，并非所有的环境行政管理部门都享有环境行政司法权。
（2）环境行政司法在内容上包括环境行政复议和环境行政调解。环境行政调解是行政权扩大到民事领域的体现。
（3）环境行政司法是带有司法性质的环境行政行为。环境行政司法能够在一定范围内迅速、简便地解决环境行政争议和环境民事纠纷，是环境行政权向司法领域的渗透。
由于环境行政主体承担着环境行政管理的职能，具有丰富的环境专业知识和技能，用环境行政司法手段解决环境争议，不仅有利于维护当事人的合法权益，维护环境行政主体有法律效力的执法行为，而且可以减轻人民法院和当事人的负担，降低纠纷处理的成本，使纠纷得以迅速解决。
2. 环境行政司法的原则
（1）简便原则。简便、高效地处理环境行政争议和环境民事纠纷，是环境行政司法的主要作用。环境行政管理的连续性是环境行政司法简便、高效的基础和保证。
（2）公正原则。公正、平等地处理环境纠纷，在环境行政司法中尤为重要。特别是在环境行政复议中，环境行政主体是争议的一方当事人，这就格外要求环境行政复议机关不能有偏袒本机关或下级机关的行为，必须严格依法办事，维护正确的环境执法行为，纠正违法或不当行政，保护双方当事人的合法权益。 （3）相关人员回避原则。与环境司法案件有利害关系或者可能影响案件正确处理的人员应当回避。环境行政复议案件的司法人员应区别于环境行政执法人员。
3. 环境行政复议
环境行政复议是指环境行政主体，在环境行政执法过程中与相对人发生争议时，依相对人的申请，由该行政主体或其上级机关对引起争议的行政行为进行复查的制度。
《中华人民共和国环境保护法》明确规定了当事人申请行政复议的期限和受理复议的环境行政机关。该法第40条规定：“当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到行政处罚通知之日起十五日内，向作出处罚决定的上一级机关申请复议，对复议决定不服的，可以在接到复议 决定之日起十五日内，向人民法院起诉。当事人也可以在接到处罚通知之日起十五日内，直 接向人民法院起诉。……”由此可以看出，只有对环境行政主体具体的行政处罚行为不服的当事人才能提出复议申请。只有在当事人提出复议申请后，才能开始环境行政复议程序，也就是说，环境行政复议是依申请的行政行为。环境行政复议并不能替代环境行政诉讼，也不是环境行政诉讼的必经程序。
4. 环境行政调解
环境行政调解是指由环境行政主体主持的，促使环境民事纠纷双方当事人依据环境法律规定，在自愿原则下达成协议、解决纠纷的行政司法活动。环境行政调解具有以下特征：
(1)环境行政调解是环境行政主体以居间身份进行的调解。行政调解是环境行政主体的职权，但环境行政主体并非纠纷的一方当事人，这就有利于调解的公正性，便于纠纷的解决。
(2)环境行政调解必须在纠纷双方当事人自愿的基础上进行。与环境行政处罚不同，调解不能强制进行。
(3)环境行政调解必须依法进行。调解不能无原则的“和稀泥”。任何形式或内容不合法的调解行为均无法律效力。调解成立时，应制作调解协议书，由主持调解的环境行政机关与双方当事人签名盖章，协议书送达后，即产生法 律效力。
(4)环境行政调解的主要对象是环境民事纠纷，原则上对环境行政案件不作调解，但涉及环境行政赔偿或补偿案件在赔偿或补偿金额上的纠纷，以法律明确规定为准。
(5)环境行政调解是诉讼外调解，这种调解不是诉讼的必经程序，任何人不得以纠纷正在调解为理由剥夺当事人的诉权。当事人对因环境污染损害引起的赔偿责任和赔偿金额的纠纷，请求环境行政管理部门调解，又对调解结果不服的，只能以原纠纷当事人为被告提起民事诉讼。
（三） 环境纠纷的诉讼
环境诉讼是个人、国家机关、社会团体、企事业单位要求人民法院保护其正当环境权利和合法利益的审判程序制度。其基础是国家宪法和法律对环境权益的保护。环境诉讼的条件是个人、国家机关、社会团体、企事业单位的环境权益受到侵犯或发生争执，要求人民法院进行审判。环境诉讼的内容是解决环境纠纷，调整诉讼活动中产生的社会关系。环境诉讼的形式和方法，是采取 “诉讼”，即国家司法机关的审判活动是在当事人和有关诉讼参与人的参加下，按特定程序进行的。环境诉讼的实质，是国家行使其强制职能，即通过对环境不法行为的追究和惩罚，实现环境法的目的。
我国现行的专门环境法大多属实体法规范，内容也比较完备，但程序法的内容却鲜见，即使有一点也是简略、零散地夹杂在实体法规范中，这种现象与加强环境法制建设的要求极不相适应。
1.环境行政诉讼
在环境法中，行政诉讼得到了迅速发展。众所周知，依法通过行政程序进行环境管理是环境法执行的基本途径，由国家授权专门的环境管理机关运用行政权力组织、指挥、监督、协调 环境保护工作，是环境管理中最大量最经常使用的手段；与之相适应，环境法中的行政法律规范也是大量而具体的。环境管理部门拥有法律赋予的广泛职权，如环境行政处理权、环境行政处罚权以及环境行政司法权。环境管理机关在行使环境管理权、处理环境民事纠纷的过程中，必然会与相对人之间发生异议，产生纠纷。为防止违法行政，保障行政相对人或其他人的合法权益，保证法律的正确实施，我国环境法对于行政诉讼制度作了规定，《中华人民共和国环境保护法》第40条也明确规定：“当事人对行政处罚决定不服的，可以……向人民法院起诉。……”但这些规定都是原则性的，关于环境行政诉讼的具体程序未作规定，这对我国环境行政纠纷的解决产生了一些不良影响。在环境保护实践中，环境问题和环境纠纷的处理主要适用行政程序，因为环境问题量大面广且专业性强，社会属性高，处理环境问题的根本目的在于保护环境、消除污染和其他公害，所以行政程序成为保护和改善环境的必要程序，这一程序无论是在过去、现在和将来都是必不可少的。我国环境法目前对于行政程序的运用方面亦缺乏明确的规定，这也必然影响到环境行政诉讼的顺利进行。
2.环境民事诉讼
由于环境法在实体法上有着许多不同于传统民法的特殊法律规范，如财产所有权的限制、环境污染损害赔偿的无过错责任原则等等，必然要求有相应的不同于普通诉讼法的程序法规范加以保障，否则，实体法上对受害人和环境的保护难以实现。因此，环境民事诉讼也呈现出不同于一般民事诉讼的特点。
(1)举证责任的转移(或举证责任倒置)
在传统的民事损害赔偿诉讼中，一般都要求受害人提出加害人有过错、有损害事实、加害行为与损害事实之间有因果关系及受害人本人没有过错等证据。但在环境诉讼中，这样的“举证”对受害者是难以作到的。受害者对于工厂的排污行为是否出于过错，无法知道；也很难搜集和提供有关的事实证据。而污染造成的损害往往有一个积累的过程，涉及到复杂的科学技术问题，受害人根本无法确定。要求受害人提出因果关系的充分证据，实际上不可能，这样无异于剥夺受害人的胜诉权。因此，为保证及时有效地制止污染和破坏环境及其对人身或财产造成的损害，保护受害人的合法权益，许多国家在环境保护实体法上规定无过错责任的同时，在环境保护程序法上相应地采取了举证责任倒置(或转移)的原则，将原告举证责任改为被告举证责任，要求被告证明其行为不可能发生污染和破坏环境的损害后果，以有利于保护受害人的合法权益，保护环境。美国密歇根州1970年《环境保护法》就规定：原告只需提出表面证据 ，证明污染者已经或很可能有污染行为，案件即可成立，若被告否认有该污染行为和危害后果，则必须提出反证。日本在处理公害纠纷中，也采用了这一制度。
在我国长期采用的是谁主张权利谁举证的原则，这种举证责任制度已给我国的环境民事诉讼带来了一些问题：受害者因为无法举证而不能立案，或立案后在审理过程中被告以要求原告“拿出证据”为借口，推卸责任，刁难原告方和审判人员，而原告和审判人员因为没有法律依据进行反驳而无可奈何，这样的举证责任制度使得无过错责任变得图有虚名，使一些污染加害者逃避法律责任。1992年最高人民法院发布了《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》，该意见第74条规定：因环境污染引起的损害赔偿诉讼，“对原告提出的侵权事实，被告否认的，由被告负责举证。”这才使环境污染损害赔偿诉讼中的举证责任问题有所改善。
(2)因果关系的推定
违法行为与损害后果之间的因果关系是构成民事损害赔偿的必要条件之一，也是在诉讼中必须确定的一个问题。传统的民事诉讼采取因果关系确定的方法，即必须直接而确切地证明加害行为与损害事实间的因果关系，否则，致害人不承担民事责任。而在环境诉讼中，采取这种确定法由于环境问题的复杂性及科学技术水平的限制而变得十分困难，无法取得因果关系的直接证据。显然，环境致害行为与危害后果之间必然也存在着的客观的因果关系，但因为环境违法行为的形式复杂，环境危害后果大多是致害行为与污染物的作用机制共同相继完成；环境污染物种类繁多，相互之间以及与环境之间作用形式复杂，使得在因果关系认定方面容易出现偏差；绝大多数环境危害后果的产生是污染物长期累积的结果，且危害也有一定的潜伏期，这样使得危害行为与后果之间存在时间差，表现为一不连续性和不紧密性，而且由于时间过长，证据也容易灭失。此时，如果仍要求有直接的因果关系证明，无异于保护致害者，使受害者得不到保护，环境污染行为得不到及时制止。鉴于这种情况，许多国家在环境民事诉讼中采取了因果关系推定原则、“因果关系盖然性说”、“相当的因果关系”或 根据“病理学”、“病因学”、“流行病学”以及“临床医学”、“实验医学”的旁证，来认定因果关系。这些方法从保护受害人的利益出发，以加害结果为依据，以及时赔偿为目的，以举证责任转换为特点，原告不必做严格的证明，只须作出表面性举证，倘被告不能做出推翻的反证，便认为因果关系存在。日本《关于危害人体健康公害犯罪处罚法》第5条规定：“如果某人在工商企业的经营活动中，已排放有可能危害人体健康的物质，且其单独排放量已达到了足以危害公众健康的程度，而公众的健康在排污后已经受到或正在受到危害，则可推定，这种危害是由该排污者引起的。”日本在新泻水俣病，富山骨痛病，四日市哮喘和熊本水俣病四大公害案件的审判中，就是依据这种因果关系推定的。原则，采取病理学的旁证法，即将流行病学的调查结果作为认定因果关系的依据，要求说明四个方面：第一，该污染或破坏在发生公害病前务必是有作用的；第二，该污染或破坏的程度越显著，则该病患者的比率越高，即存在着量的效应关系；第三，该污染或破坏在一定程度上被消除，则该病患者的比率或程度下降；第四，该污染和破坏作为原因而起作用的以上结论，与生物学的说明不发生矛盾。采用这样的推论方法，并不要求污染或破坏行为与危害后果之间有直接的因果关系证明。
在我国的环境民事审判实践中，实际上也采用了因果关系推定的原则，以有利于受害人参加诉讼并保护其合法权益，避免过分强调直接的因果关系而导致不可知论，使因果关系成为制裁致害者和保护受害者的人为障碍。但是我国的诉讼法目前尚未对此作出明确规定。
(3)公民诉权的扩大
按照传统的理论，公民不得对与自己无关的财产主张权利。环境要素作为无主物，任何人无权对其提出权利要求，从而使得公民的诉权受到了限制。但环境保护的要求必须突破这样的限制，使公民对于环境享有相应的权利。根据环境要素的共有财产说和公共委托说以及环境权理论和立法，进一步拓展了公民的环境权益，在实体法上权利扩大的同时，程序法上的诉权也有了相应的扩大。
首先是公民可以为保护环境而向排污者提起诉讼，尤其是在英美等对“诉讼资格”具有严格限制的国家，这一突破意义重大。如美国法律规定：只要某人能说明，他有权使用或享受某些自然资源或他本人的生计依赖于这此资源，尽管资源的所有权不属于他，他也不是某一污染行为的直接受害人，但可以“保护公众利益”为由而向排污者起诉。英国的《污染控制法》也作了“对于公害，任何人均可起诉”的规定。
其次是“集团诉讼”的运用。集团诉讼作为一种典型的扩大诉权的诉讼形式，最初因保护消费者利益而产生，现在在环境诉讼中得到了广泛运用。过去，只有受害者的受害程度达到一定标准，受害人才享有起诉权，而美国最高法院公布的“集团诉讼”的资格为：凡一集团中的某成员受污染之害，该集团的其他人都具有了提起“集团诉讼”的资格，他们都可作为原告出庭。英国也有类似规定。通常各种环境保护团体通过吸收某些对环境要素有权益的人加入；在这些人的环境权益受到侵害时，该团体即可获得集团诉讼的起诉权。这种方法广泛地为各种环境保护团体或特殊利益集团用作保护环境、制止某些不合理开发活动的重要手段。集团诉公的力量雄厚，态度强硬，比起个人干预政府不合理活动的效果要好得多，因而在国外环境民事诉讼中被广泛采用。我国的《民事诉讼法》虽然也对集团诉讼作了规定，但关于环境保护集团诉讼的具体内容无论是诉讼法还是环境法中都未加以明确规定，这样，就无法体现环境保护诉讼尤其是集团诉讼的特殊性，使得这一有效的保护环境的方式不能得到应用。这也直接关系到我国环境法中公民参与机制的建立与完善问题。
(4)诉讼时效的延长
在法理上，诉讼时效作为一种消灭时效，是指权利人在法定期间内不行使权利，就丧失了请求法院依诉讼程序保护其民事权益的权利。所谓法定期间是指权利人向法院依诉讼程序提出要求保护其权益的期间。在诉讼时效期间内，权利人的诉讼请求，法院依法予以保护；超过了诉讼时效期间，权利人则丧失了请求法院保护其权益的权利，即权利人丧失了胜诉权。因为诉讼时效期间直接关系到权利人的实体权利，因而这个期间的计算以及长短具有重要意义。
一般说来，国家立法在规定诉讼时效期间时，一方面要考虑到保护权利人的合法权利，另一方面也要考虑到社会关系的稳定，因而都规定了几类诉讼时效，通常时效期间不会太长。但在环境保护民事诉讼中，一般诉讼时效期间及其计算都存在着一些不利于保护受害人，不利于保护环境的情形，因而，各国都采取延长诉讼时效及特殊计算诉讼时效期间的方法。
我国《民法通则》第七章根据时间长短和适用范围不同而将诉讼时效划分为二大类：即一般诉讼时效和特殊诉讼时效。特殊诉讼时效是针对某些特殊的民事法律关系而规定的时效期间，它既可以由民法通则加以规定，也可以由各种单行法规进行规定。根据特别法优于普通法的原则，有特别法规定了诉讼时效的，要适用特殊诉讼时效。《环境保护法》第42条规定：“因环境污染损害赔偿提起诉讼时效的期间为三年，从当事人知道或者应当知道受到污染损害时起计算。”据此，环境民事诉讼应适用三年诉讼时效。一般突发性环境污染事件各种情况都很明确，问题不大。这里存在的问题是对积累性或二次污染的环境损害如何确定“知道或者应当知道”的时间，按照通常理解的权利人客观上“知道或者应当知道”来认定行不行?对此必须慎重考虑。如日本水俣病的致病机理是在水俣病发生后几十年才弄清楚的，若以排污之日作为“知道或应该知道”的时间显然就会将受害者的权利排除在外，使环境法成为保护致污者的法律，完全违背立法宗旨。因此，对于积累性环境污染损害诉讼时效期间的计算一般应以弄清环境致害机理或得出环境污染损害后果的明确结论起开始计算，而这种鉴定性结论则应由专门机构作出。因为，积累性环境污染有持续污染的过程，受害者虽然可以感知污染但却不清楚主要污染物及其致害机理；许多污染是污染物之间以及污染物与环境之间相互作用的结果，受害人不可能搞清确切的污染源及其造成的实际危害。往往可能是在污染达到 严重程度甚至危及受害人的生命财产安全时，受害人才向有关部门提出要求。此时，专门机构或因受害人的委托而对污染现状及机制进行鉴定，或由法院指派而鉴定，鉴定结论作出后才对 某一区域的环境污染基本情况进行说明、阐述污染机制及其后果，受害人才真正“知道”污染的实际情况。为此，美国环境法特别规定，环境污染民事诉讼时国家环保局是当然的诉讼参加人，其代表国家对环境状况进行说明。
除相对诉讼时效外，我国《民法通则》第137条还规定了绝对诉讼时效：“诉讼时效期间从当事人知道或者应该知道权利被侵害之日起计算。但是，从权利被侵害之日起超过二十年的，人民法院不予保护。有特殊情况的，人民法院可以延长诉讼时效期间。”即是说，一般情况下，我国对民事权利保护的时间是二十年，超过二十年的法律不再保护。在环境法中，没有对绝对诉讼时效作出规定，所以也应适用这一规定。但二十年诉讼时效对积累性环境污染的适用也存在不足：
（1）环境污染尤其是积累性环境污染是一种特殊的侵害行为，其污染行为与损害后果的出现之间存在明显的“时间差”，损害后果短时间内难以确定。如水俣病从排放污染物汞到大量出现水俣病患者，前后相差近五十年，这种污染有一个累积超过环境容量的过程或污染物相互作用以及迁移转化的过程；
（2）积累性环境污染的损害后果也是渐进的，由影响生物或人类的健康到生态失调最终至生态破坏，并且受害人多，地区范围大，受害者也存在着个体差异性，后果也不会在同一时间内显露等等。此时，如果从“权利被侵害时”开始计算，可能在某种环境污染损害后果尚未显露或尚未构成对生态系统的威胁时当事人便丧失了胜诉权，等到后果出现或生态破坏时权利人无法请求法律的保护。这样的诉讼时效对于保护环境显然也是不利的。因此，许多国家环境法上的绝对诉讼时效不是从“权利被侵害之日”起计算，而是从“损害后果发生之日”起计算。并根据污染物迁移转化规律或半衰期而将其延长至五十年乃至更长。
我国目前尚无环境保护绝对诉讼时效的规定，在适用民法通则绝对诉讼时效时，应根据环境污染的特点，将其视作“特殊情况”，适当地延长年效，否则，许多环境污染纠纷无法得到正确的解决。
3.环境刑事诉讼
环境刑事诉讼是指国家司法机关在当事人及其他诉讼参与人参加下，依照法定程序，揭露和证实环境犯罪，追究环境犯罪者刑事责任的活动。
环境刑事诉讼是国家司法机关行使国家刑罚权的活动。在整个诉讼活动中，分别由公安部门、检察院和人民法院行使侦查、检察和审判权，代表国家对危害环境、构成犯罪的行为给予应有的刑事制裁。环境刑事诉讼中依法应承担刑事责任，受到刑事制裁的主体，不仅指具有刑事责任能力构成环境犯罪的自然人，而且包括法人。
环境刑事诉讼是其他社会调整手段的最终保障。当对危害环境行为依靠其他社会调整手段，或其他法律调整无效时，往往最终要借助刑罚这种极端形式来强行调整。因此，作为惩罚环境犯罪的最有效方式，环境刑事诉讼在环境保护中具有重要的意义。
从世界范围的立法看，新的环境刑事立法对于传统刑法中的许多规定有所突破、甚至出现了专门规定危害环境罪的特别刑法。基于这些实体法的特别规定，环境刑事诉讼与一般刑事诉讼比较有以下特点：
(1)诉讼主体扩大。环境法中的刑事责任一般都有处罚法人的规定，如日本的《关于危害人体健康的公害犯罪处罚法》第四条规定：“法人的代表人，法人或自然人的代理人，雇员及其他人员，因法人和自然人的业务而违法时，除处罚行为人外，对法人或自然人也科以各该条款规定的罚款。”因此，在环境刑事诉讼中，当事人的范围有所扩大，法人常常成为刑事诉讼中的被告。
(2)证据规则的运用有别于一般刑事诉讼。基于环境问题日益严重性和环境污染损害的不可逆转性或难以恢复性，在环境刑事法律中，对危险犯，未遂犯及准备犯有给予惩罚的规定。如日本公害罪法第二条第一款规定：“由于工厂或企 业的生产活动而排放有害于人体健康的物质(包括那些当其在人体中蓄积或其他作用会危害人体健康的物质)，可能给公众的生命或健康造成危险时，即可进行处罚。这些规定对于刑事诉讼必将产生影响，其取证方法、证据的运用、证据的认定等方面都有别于一般的刑事诉讼。
(3)参加诉讼。环境犯罪常常是一种破坏社会公共利益的犯罪，它所影响的是不特定的多数人乃至后代人的利益，因此，在环境刑事责任条款或环境实体法中往往有一些特殊利益团体或利益团体代表的规定。而在环境刑事诉讼中，一些国家的环境法也专门对这些团体参加诉讼的资格、法律地位等作了规定。
在我国，目前关于环境刑事诉讼的专门研究十分罕见，几乎处于空白状态，这种局面与环境保护法律法规大量出台的现实形成了巨大的反差。
（四） 环境纠纷的非诉讼处理
1.非诉讼处理的兴起
近十年来，在许多国家兴起了以非诉讼方式解决环境纠纷的实践，这种实践被命名为“以替代方式解决纠纷”。所谓“替代方式”是相对于诉讼而言，泛指解决环境纠纷的各种非诉讼方式。
出现以非诉讼方式解决环境纠纷的实践的原因包括法律的和社会的两方面。诉讼过程周期长、费用高、而且有损纠纷当事人之间的长期关系。相反以非诉讼方式解决纠纷，不仅省时省钱，并且形式灵活，有利于双方当事人通过妥协、互让。从而达到既能解决纠纷，又能维护当事人之间的稳定关系，不致因诉讼而伤了和气和面子，这种方式受到议会、政府、法院及纠纷当事人的支持，以非诉讼方式解决环境纠纷显示出十分广阔的前景。
在美国，可以运用非诉讼方式解决的环境纠纷除环境民事纠纷外，主要包括如下种类：(1) 环境行政立法争议，(2)环境行政执法争议，具体包括正式和非正式的裁判和处理决定、执法行为、发放和吊销许可证或执照、行政合同管理争议等；(3)环保局提起或者其他针对环保局提起的诉讼，(4)与环保局的其他行政活动有关的争议。1990 年，美国通过了《行政纠纷处理法》和《协商立法法》，对有关的非诉讼方式解决争议的程序进行了规定。
根据美国的法律规定及法律实践，常用的非诉讼方式包括：谈判、和解、促成、调解、事实调查、小型审判、仲裁、模拟审判、公断等。采取非诉讼方式处理环境纠纷的理由为：
(1)在环境民事争议方面，运用非诉讼方式比诉诸法院更省时省钱。
(2)在环境行政执法争议方面，环保局固然享有执法过程中的自由载量权，但同时受到相对人起诉权和法院司法审查权的制约。环保局为了既能达到执法目的，又能避免诉讼，也就乐于选择谈判、调解等方式处理行政违法案件和执法争议。
(3)在行政立法争议方面，由于公众及各利益集团享有立法的知情权、参与权，环保局则既要保障立法的民主性，更要确信立法后的可实施性。因此，法律要求行政机关在公布立法建议和公众及各利益集团反馈意见后，可以谈判和调解等方式来协调矛盾和冲突，以提高立法通过之后的公众接受程度和可操作性，并减少可能产生的执法争议。
在各种非诉讼方式中，调解是运用得最为普遍的一种方式。在美国已发展并形成了一支上万人的专业调解人队伍，并成立了众多独立的专事调解业务的事务所，知名的调解人也有一千余人，这些事务所绝大多数系非盈利性组织，靠基金会资助，收取调解费维持业务，也有少数由地方政府支持。
调解在目前并无固定程序，十分灵活，几乎全由调解人主持，并高度地依靠调解人的经验、技巧和声望来促成调解协议。调解人的实际作用，在于化解矛盾，引导和解。因此，有人将美国的调解特点归纳为“程序重于实体，个人技巧重于法律规定。”
环保局在非诉讼处理的环境行政纠纷中，作为当事人参加调解，不仅应平等参与，还应雇用局外的专业调解人主持调解，并支付调解人的费用。
调解一旦达成协议，即变成“当事人之间的法律。”不允许违反，否则其他当事人可申请法院执行。
2.中国环境的实践
在中国，具有以非诉讼方式处理纠纷的传统，随着经济建设的发展，环境纠纷的增多，各种处理纠纷的非诉讼方式在环境保护中也得到了广泛应用，中国采用的非诉讼方式主要有调解和仲裁。
(1)调解
调解是中国解决环境纠纷的一种主要形式，据一些地区不完全统计，目前我国有75%以上的环境纠纷是通过各处形式的调解解决的。在中国，建立环境纠纷调解制度不仅必要，而且可能。
就必要性而言，首先，环境问题的复杂性，决定了环境纠纷的复杂性和解决方法的多样性。 其次，中国的环境法制尚不完备，环境问题、环境纠纷与其调整手段——环境法制之间总是存在差距，除加强立法外，还必须寻求一些灵活适用的解决纠纷手段。第三，调解的功能是双重的，它一方面是解决现实的环境纠纷的制度，另一方面也可以为现在和将来的环境立法积累经验。第四，目前我国的环境监测技术落后，取得的数据不全面、不确切，而且环境污染和破坏的危害后果无法准确计算；加之环境污染和破坏作用机理复杂，影响因素众多，对环境纠纷不宜作硬性处理；因此，采用调解手段，协商解决，使纠纷处理更符合各方的意愿可以弥补因技术落后而可能导致的公平性欠缺。
就可能性而言，环境保护工作的群众性和调解的群众性特征共同决定了其可操作性，环境纠纷多发生在基层，污染与破坏的结果与广大群众的生活密切相关；但环境纠纷又大多是民事或行政纠纷，纠纷本身即具有可协商性。因此，大部分环境纠纷是可以通过调解解决的。
我国目前在实践中采取的调解方式包括诉讼调解和非诉讼调解，这里仅涉及非诉讼调解的形式，它们主要有：
人民调解，人民调解主要是解决基层乡镇企业、个体户作坊、摊点在生产经营过程中居民在日常生活中所产生的环境问题而导致的环境纠纷，它又包括民间自行调解和人民调解委员会调解两种形式 。
行政调解，即由国家行政机关依法对环境纠纷进行的调解，这种调解按主持调解的机关不同，包括环境保护机关调解、上级主管机关调解、其他行政机关调解三种形式。对于环境行政调解，我国环境保护法作了原则规定。
(2)仲裁
仲裁是指争议双方在争议发生前或发生后达成协议，自愿将争议交给第三者作出裁决，双方有义务执行这一裁决的一种解决争议的方法。在我国的环境纠纷处理实践中，不少地方以仲裁作为处理环境纠纷的方式，取得了一定的成效，但过去的环境纠纷仲裁基本上是行政仲裁 ，即由环境管理机关充当仲裁人所进行的仲裁，这种仲裁无论是从形式上还是内容上都有待于规范。
1994年8月，八届全国人大第九次常委会通过了《中华人民共和国仲裁法》，对于仲裁的管辖、仲裁机构、仲裁程序等作了明确规定。《仲裁法》第二条规定的仲裁范围为：“平等主体的公民法人和其他组织之间发生和合同纠纷和其他财产权益纠纷”。据此，环境纠纷是否属于《仲裁法》的适用对象，是一个值得研究的问题。
我以为：目前我国环境纠纷的数量巨增、专业技术性越来越强，但环境纠纷主要依靠行政手段处理存在一些不依法办事的现状来看，建立环境纠纷的仲裁制度是十分必要的。而环境纠纷的性质和特征都不同于一般的合同纠纷和财产权益纠纷，有其特殊的环境保护要求和许多单纯以经济价值无法估算的内容。因此，要建立环境纠纷仲裁制度，还必须在不违背《仲裁法》的基本原则和程序的前提下，进行专门立法，就环境纠纷仲裁的各种特殊问题作出具体而明确的规定，以利于环境纠纷的迅速、公正处理。
3.方式的完善
在中国，运用调解、和解、仲裁等非诉讼方式处理环境民事争议，已有实践，但立法尚不完备，还需进一步规范。关于环境立法争议，现行立法程序中虽有征求意见的规定；但在法律草案的征求意见和审议阶段，如何广泛地吸纳公民和各社会团体的意见和建议，最大限度地协调各方面的利益和矛盾，以保证法律通过后的可行性，在程序上仍不够完善，还应作出进一步努力。而在环境行政执法纠纷处理方面，目前尚无运用非诉讼方式解决争端的立法及实践。
在中国进一步完善和推广处理环境纠纷的非诉讼方式还有许多工作需要完成 。
(1)加强对环境纠纷的调解、仲裁程序的立法，根据环境纠纷的性质和特征，对环境纠纷的调解、仲裁作出具体明确的规定。
(2)加强对公民参与环境管理方面的立法，在法律上明确公民的知情权、了解权、参与权等 ，拓展公民参与环境保护，参与环境立法的渠道。
(3)借鉴国外运用非诉讼方式解决环境执法争议的经验。既有效地保障环境法的实施，同时 也寻求灵活的实现法律的方式，还要鼓励相对人积极守法，避免冲突关系的出现，以实现环 境保护的目标。
(4)加强对环境纠纷非诉讼处理方式的理论研究，探讨各种方式的特点以及在中国运用的可能性，
为建立符合中国国情的环境纠纷非诉讼处理制度提供理论指导。
