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松花江污染案的法学与经济学考量(录音整理)
发布日期:2006-04-01 22:26:28
作者:

[编者按] 本文是2006年3月26日“中南环境法论坛”大型学术沙龙的录音整理稿。

 

法学与经济学的对话:以松花江污染案为考察视角

              主持人:张一粟

              主题发言人:

                    刘名俭  中南财经政法大学环境经济学博士生湖北大学教师

                    关爱萍  中南财经政法大学区域经济学博士生

                    郭红欣  武汉大学环境法研究所博士生

              评议人:

                    吕忠梅  中南财经政法大学教授博导 湖北省高级人民法院副院长

                    高利红  中南财经政法大学副教授,博士  法学院经济法系主任

张一粟:

    各位老师,各位同学,晚上好!很荣幸大家来参加我们的“中南环境法论坛”,我们环境资源法研究所有个传统,每个月都要举办一次读书会,通常是内部的,但有时也会开放,同时邀请一些相关学科的研究者来参加,以丰富我们看问题的视角。我们今天的主题是“法学与经济学的对话——以松花江污染案为考察视角”。

在正式开始之前,让我们先认识一下今天的主题发言人。这位是经济学院环境经济学博士生,同时也是湖北大学旅游学院副教授刘名俭老师,这位是我校区域经济学关爱萍博士,最后一位是武汉大学环境法研究所的郭红欣博士。同时,我们有幸请到了几位嘉宾,也是我们研究所的导师们:环境资源法研究所所长、博士生导师吕忠梅教授;副所长、经济法系主任高利红博士。

我们今天的沙龙是这样安排的,首先是由我对松花江事件的背景作一个简单的介绍,然后几位博士将从相关学科角度予以阐述,时间控制在20分钟以内。在几位博士做完主题发言后,时间留给大家,由大家针对几位博士的提出问题。最后请我们的嘉宾加以评议。

好的,下面由我来对松花江事件做一个简单的介绍。


  2005年11月13日,位于吉林省吉林市的中国石油吉林石化公司双苯厂发生连续爆炸。
  11月14日下午,吉林石化和吉林市政府强调,爆炸产生的是二氧化碳和水,绝对不会污染到水源,而吉化也有自己的污水处理厂,不合格的污水是不会排放到松花江的。
  11月21日,哈尔滨市政府宣布全市停水四天,原因是“维修水管”。
  11月23日,哈尔滨整座城市笼罩在大难当头的忐忑不安之中。出现了人们惊恐纷纷外逃的局面。许多商店里的矿泉水甚至啤酒告罄,另有许多商店藉机推出新的品牌提高价格。
   11月23日,国家环保总局出面证实,吉林化工厂大爆炸后泄漏逾百吨苯物质进入松花江,松花江受到严重污染;国务院总理温家宝在同一天的国务会议上痛斥地方官员的隐瞒;紧接着吉林省省市两级官员向公众道歉.
  12月2日,国家环保总局局长解振华提出辞职获批准,由国家林业局局长周生贤接任。随后,吉林石化的负责人被免职。
  12月4日,中石油总公司向吉林省“捐款”500万人民币治理污染,引发争议。
事实真相是,吉化11月13日发生爆炸后,大量苯泄漏到松花江中,吉林环保部门随后的抽验显示,松花江水苯含量严重超标,最高时超标108倍,但吉林省和吉林石化一直没公布,只是加大上游水库排洪,希望加快稀释,并藉着几百公里的河道去挥发、吸收苯,减低其浓度。可是,污染愈来愈严重、污染带长达八十公里,很快进入下游的黑龙江境内,吉林省无法独力隐瞒事件,被迫在11月18日,即事发后第5天,通知黑龙江省政府。黑龙江省接到通知后,并没告知公众,只是在21日,既爆炸事件发生8天,哈尔滨突然宣布22号午夜开始全市停水的决定。至23日,也就是十多天后,黑龙江省才宣布松花江面临重大染源。

   还有消息说,实际上松花江污染的并非爆炸泄漏的苯所造成,因为大火已经燃烧了大部分污染物质,事实上大量的灭火剂才是头号污染物。而不久前,吉林市一位副市长因为面临问责压力而自杀。现在,事情已经逐渐平息,但松花江北污染的后果还没有完全显现。

   以上就是整个松花江案的大致背景,下面我们就有请几位博士结合自身的学科背景来给我们谈谈他们的看法。首先有请关博士。

(注:由于录音故障,三个博士主题发言阶段没能进行录音整理,此处是根据其提交的文字稿进行的整理。)

 

关爱萍博士:

     很高兴来参加这次沙龙,我是第一次参加这样的大型沙龙,今天我主要从我国重化工业布局方面来谈。2005年11月13日松花江水污染事件,不但引起了松花江沿岸居民的恐慌,而且还造成了国际影响。松花江水污染事件之后,陆续又有一些水污染事件,让国人对我国的饮水安全问题更为忧虑。其中较为重大的典型事件包括:广东北江镉污染事件、辽宁浑河抚顺段水质酚浓度超标事件、广西红水河天峨段水质污染事件、湖南湘江株洲和长沙段镉污染事件、河南巩义二电厂柴油泄漏污染黄河事件。今天我们反思这些事故,已不单单是某个企业无视环保法规的问题,折射出的是我国产业布局尤其是重化工业布局不尽合理、产业结构不平衡的整体问题。

    一、我国重化工业的发展及布局特点

近几年来,我国的工业化进入了以重工业大发展为主要特点的新的历史阶段。重化工业发展速度非常快,其产值已占到工业总产值的70%以上,与此相配合,出现了一批以重工业为主体的高增长行业,煤炭、汽车、钢铁、化工、机械等行业增长快速提高。各地特别是毗邻大江大河的大中型城市纷纷把发展重化工业作为经济增长点,据国家环保总局近期拉网式排查表明,我国现有化工企业2.1万多家,其中沿长江、黄河分布的就占50%以上。如果从长江的上游往下游走,四川、重庆、湖北、江苏、上海等省市都在沿江布局着大量的重化工业企业。各地竞相上马重化工业项目,跟重化工业本身的特点有关系。重化工业产业关联度高,延伸的产业链条长,能够带动整个经济的发展,对GDP和税收的贡献最大。比如石化行业里的原油,加工一次后增值的比例是1:4,再往下游延伸生成消费品可增值10倍以上,石油、化工产业的拉动效应,大体上是1:50。

但是,重化工业一般都是资源消耗比较大、污染比较严重的行业,其发展和布局受到很多因素的制约。这些因素有:(1)自然的,即自然资源条件中的原料、燃料条件,工业用水、用地条件,环境容量等;(2)社会经济条件中的区域经济政策因素,农业生产基础及其对工业支持能力状况,人口与劳动力条件,交通运输状况以及市场状况等。(3)科技条件:包括区域科技水平与吸收能力状况,实现工业生产各个环节的技术保障状况等。此外,区域重工业及其它产业布局的历史基础,对重工业布局也有较大的影响。

在我国,水、电资源及开发利用条件对重工业发展与布局的影响作用是特别突出的。哪里有水、电资源并具备较好的开发利用条件,就可能导致工业的定点和发展。为什么会出现这样的布局呢?这与重化工业的特点有关:耗水、耗电多。重化工业是高耗能的工业,尤其对淡水、电力的要求较高。重化工业布局,必须优先考虑水、电两个制约因素,有无充足的水、电供应,是一个地区能否发展重化工业,重化工业总体搞到一个什么样的规模的重要依据。我国现在的重化工业大多布局在大江大河的流域,其合理性就在于重化工业需要大量淡水和便利的运输条件。大的工业和城镇集聚地带一般都与水资源的分布有着密切的关系。如黄河沿岸、长江中下游地区、辽河及太子河下游平原等地区,几乎都是水资源丰富而且开发利用条件较好的地区。我国在“一五”和“二五”时期建设的大型企业或工业区,如太原、兰州、吉林、鞍山、成都、包头、武汉等,基本上都是利用当地丰富的水源的。

我国重化工业企业存在较明显的布局性、结构性环境隐患。2005年,在国家环保总局直接抽查的78家化工石化企业中,有30家规划布局不合理;甚至一些高污染、高危险的建设项目布设在人口集中居住区域、江河湖海沿岸的饮用水水源地上游,一旦发生突发性污染事故,后果将非常严重。另外,现在有相当部分的重化工业企业仍然布局在城市中心区,虽然做了一个调整,但还没有完成,因为企业搬迁涉及很多问题。而且,随着城市的发展,原来处于城市边缘的化工企业可能慢慢又被城市人口包围,过去是合理的布局,随着区域经济范围内外经济空间结构的变化,现在变得不合理了,这些都存在安全隐患,直接影响到附近居民的生命与健康,因而需要找出解决的对策。

我国过去布局重化工业时,考虑得最多的是其经济效益,但没有充分考虑环境及社会效应,近几年发生的一系列水源污染事件,尤其像松花江特大污染事故,让我们不得不考虑重化工业布局的环境效应,大型重化工业项目上马时,一定要考虑区域环境承载能力的限制。

    二、对重化工业布局的思考

松花江污染事件折射出我国重化工业布局存在的一些问题,引起了社会对沿江沿河重化工企业的关注,引发我们重新思考我国的重化工业企业的布局与水资源污染问题。温家宝总理今年所作的政府工作报告中,提出要加强对水源等自然资源的生态保护,重点搞好“三河三湖”、南水北调水源及沿线、三峡库区、松花江等流域污染防治。

若要从根本上治理沿江沿河污染问题,需要对沿江沿河污染企业布局进行重新审视和规划,对旧有的企业布局和新建项目进行合理规划和调整。尽管目前很多高污染企业在布局上存在着很多不合理的地方,但是由于这些企业规模都非常庞大,要搬迁企业需要花费很大一笔资金,并不现实。因此,对那些旧有的重化工企业,要从城市长远发展和市民安全角度考虑,采取一些有针对性的措施逐步解决因布局不尽合理而形成的诸多问题。

  首先要有计划地调整城市整体规划,对居民区进行逐步迁移。在目前的工业布局不能轻易改变的情况下,逐步将一些居民区有步骤地迁出是一个现实可行的选择,它的成本要比搬迁一个大型企业低得多。

其次在区域环境承载力范围之内,把石油化工等高污染行业集中到园区中发展,使园区内的化工企业共享污水处理等环保配套设施和其他公共设施,减少环保方面的投入,并可以进行有效的环保监督和控制。

第三要采用清洁生产。重化工业等高污染行业往往是大量消耗水资源的行业,因此,在沿江一带布局有其一定的合理性,但这与环境保护、生态平衡又形成了一种矛盾。解决这一矛盾不能单纯地禁止在沿江两岸布局化工等高危行业,而是要坚持绿色化工的理念,采用清洁生产工艺减少污染源。

最后,对于新的重化工业项目布局,地方政府和企业需要考虑很多因素,除了投入产出比这一因素之外,还要考虑到环境风险的成本。重化工业规模很大,企业的布局一旦形成,在短时期内难以改变,如有失误就会付出很高的代价,因此一定要把这种成本考虑进去。

另外,对当前一窝蜂上马重化工业项目的问题也要引起高度重视。针对每一个行业,要制定严格的市场准入条件。现在正是因为没有预先的市场准入制度,当市场对某种产品或物资需求紧俏时,就会出现不考虑当地资源的供给、不考虑当地的环境承载力、不考虑煤电运营的瓶颈制约,争先恐后忙着上新项目的局面。这主要还是体制问题,当地政府的政绩驱动,GDP崇拜心理等,所以中央政府应该规避地方政府的这种心态。

 张一粟:

好的,谢谢关博士。关博士和我都是第一次参加这样大型的活动,都有些紧张,但是关博士的表现要比我好,这大概就是博士和硕士的区别吧。关博士给了我们一个全新的视角,也就是从松花江污染案引出我国重化工业布局不合理的问题,并指出这种布局是造成一系列重大污染事故的重要因素,同时给出了一些相关建议。事实上,我认为关博士关注的焦点在某种程度上与我们环境法中“源头控制”制度是有些相似的,这些留待后面讨论。下面我们有请刘老师从区域经济学的角度谈谈他的看法。

刘名俭博士:

 一、事故发生的经过

2005年11月13日吉林省中石油吉林石化分公司双苯厂(又称101厂)装置发生爆炸并起火,发生爆炸的车间距离松花江只约数百米,导致松花江哈尔滨区段水体受到上游来水的污染,消息发出后,立刻引起全市居民的恐慌,400万市民抢购饮用水和食品,更有人决定离市避难。

11月24日中国接壤的俄罗斯东部地区哈巴罗夫斯克宣布,从松花江吉林段流出的污水团,将在25日至下星期一之间抵达俄罗斯,在12月初流入哈巴罗夫斯克区。松花江干流在经过哈尔滨市700公里后,将汇入位于中俄边界的黑龙江。后者是哈巴罗夫斯克区150万居民的主要饮用水源。中国松花江受严重化学污染的事故,上升为国际事件。

这是我国近两年环境污染造成人类经济系统发生混乱最严重的一次事件。从事件的发生我们可以看出,目前我国正处于环境污染和生态破坏十分严重的时期,这主要表现为主要污染物排放量大大超过环境承载能力,环境污染相当严重;我要进一步指出的是,主要资源消耗量使我国生态系统的生态负荷力已经达到极限,生态恶化不仅范围还在扩大,而且程度在加深,危害在加重;目前全国生态环境整体功能继续衰退,抵御自然灾害能力减弱,生态系统受到严重威胁,因此生态系统的安全问题应该引起我国政府的高度关注。从生态安全重点领域来看,国土安全、水安全、食品安全尤其突出。

二、生态安全的含义

(一)生态安全概念的由来

1963年-1972年这一时期的重要文献,有一个共同指向,就是指明了人类一方面在创造发达工业文明,另一方面又在毁灭这种文明;生态环境恶化如不消除,人类将“生活在幸福的坟墓之中”,这实质为世人认识和维护生态安全或环境安全提供了一个新视角。1977年布朗从可持续发展的视角对环境安全进行了研究,提出了“国家安全的新定义”,指出生态环境退化“正在威胁着每个国家的安全。”这引起了各国学者开始关注生态环境与国家安全之间的相互关系。1987年《我们共同的未来》报告公开发表,首次正式使用了“环境安全”,引起了对生态安全问题的世界性关注。尤其是美国公布了新的《国家安全战略报告》,首次将生态环境稳定与安全视为国家利益组成部分,因而,生态安全成为各国不得不面对的政治现实问题。这样20世纪90年代尤其是到90年末期以来,围绕生态环境与安全的相互关系问题,国际学术界特别是国际社会讨论的十分热烈,生态安全已经成为国家安全的热门话题。

(二)生态安全含义的提出

关于生态安全含义,国内学者从研究对象不同出发,形成了对生态安全不同的理解:一些学者认为生态安全具有两重含义,一是生态系统自身是否安全,其结构是否受到破坏,二是生态系统对于人类社会和经济发展是否安全,所提供了服务是否满足人类生存需要,这是目前比较流行的含义,而且得到学术界内众多学者的认可;另外还有一些学者把生态安全的含义提高到了国家安全的水平,戴星翼认为安全是针对某种风险而言的,当谈论某种安全很重要的时候,必定意味着这种风险已经很大,足以对社会经济生活产生冲击。于是,所谓国家生态安全就是指一个国家生存和发展所需的生态环境处于不受或少受破坏与威胁的状态,是事关国家安全和社会稳定的大事;其他一些学者对生态安全的理解都具体化到生物、土地、水等等一些自然资源的安全上,陈国阶从生物安全的角度出发, 认为生态安全最主要的内容是指生物的生态安全, 并认为生物的各个层次均有生态安全问题。并认为生态安全有广义和狭义之分。广义的生态安全包括生物细胞、组织、个体、种群、群落、生态系统、景观生态、生态区(生物地理区) 、陆(地) 海(洋) 生态, 及人类生态。只要其中的某一生态层次出现损害、退化、胁迫, 都可以说是其生态安全处于危险状态, 即生态不安全。狭义的生态安全专指人类生态系统的安全, 即以人类赖以生存的环境(或生态条件) 的安全为思考的主体。生态安全概念是在生态问题直接且较普遍、较大规模威胁到人类自身的生存与安全之后才提出的。因此, 从一定意义上说, 生态安全指的就是人类生态。

三、从松花江流域污染剖析我国生态不安全的原因

(一)松花江污染历史简述

松花江哈尔滨段最早的污染渊源可追溯到上个世纪的五六十年代。1980年代初,在渔民聚居的许多村子里出现了一种怪病,表现为肌体无力,双手颤抖,关节弯曲,双眼向心性视野狭窄。经医生检查,这是一种汞中毒的症状。经医生进一步诊断,这种病竟然是一种叫做水俣病的恐怖病症。调查显示,当时的松花江存在着严重的汞污染,而污染源就来自于上游的中石油吉林石化公司。八十年代的整整十年,消除汞污染是松花江治理的中心问题。发现松花江被污染后,黑龙江省采取了紧急措施。国家投巨资进行设备更新,1982年,关闭了吉石化103分厂向松花江的排污口。然而,在此前的几十年间,该厂向松花江排放的汞已经高达一百五十多吨。进入松花江的汞,不是高度集中在某个地方,而是散布在河床上,随着水的流动逐渐向下游推移,通过微生物的作用由无机汞变为有机汞,毒性扩大一百倍;有机汞进入鱼体,人食用鱼儿产生中毒症状。当时的渔民以鱼为食,产生的中毒症状最为严重。在对上千名沿江渔民头发里的汞含量的检测显示,经常吃江鱼的渔民体内的汞含量比普通人高出几十倍甚至上百倍。后来江里的鱼不能再食用了,阻断了汞污染造成人类中毒的渠道,但是沿江的这个中石油吉林石化公司却仍然存在,仍然污染松花江。1990年代,黑龙江省把注意力转向了松花江的有机毒物污染的控制。研究结果表明,松花江四方台以上江段江水有机污染严重。而江水中的污染物大部分来自于上游的吉林石化的生产排污。要治理松花江就必须关闭上游的污水口,并搬迁沿江不合理设置的化工企业。但是作为有着成千上万亿固定资产的吉林石化,对其搬迁需要的资金将会是个天文数字,短时期内政府难有财力实现这样的设想。所以就导致了这次重大的松花江被污染的事件。

(二)造成我国生态不安全的现实根源——传统工业文明模式和发展路径

生态安全问题是工业文明以来人类征服自然活动的非理性扩张和膨胀的恶果。现代工业文明模式首先体现在近代工业革命时期蒸汽机的广泛应用,这是一场以矿物燃料转化为能量的革命,由此推动了炼铁、机械制造业和采矿业的迅速崛起,逐步形成了近代工业技术体系。随着工业化、现代化进程的加快,世界各国尤其是发达国家对矿物燃料的需求和对自然资源的开发利用达到了空前的程度,逐步超出了自然生态系统的承载力。到20世纪50年代后期,全球性的环境问题暴露出来并愈演愈烈。人们发现这些环境问题的根源是来自于以矿物燃料为动力的整个工业技术体系带动下的工业文明模式和发展道路,发展速度越快,带来的环境问题越严重。到了21世纪,我国提出了改变传统的工业文明模式和发展道路,发展新型工业化,但却在新型工业化旗帜下依然沿袭传统工业文明路子的价值取向,传统工业文明模式和发展路径。继续掠夺自然,仍然靠“环境透支”与“生态赤字”来维持,使发展背上了沉重的生态包袱,对生态安全严重威胁。

(三)造成我国生态不安全的理论根源——人与自然的不协调发展关系

从19世纪30年代以后,世界主要资本主义国家先后实现了产业革命,用机器大工业代替手工业,使人类获得了机器生产力,开辟人与自然发展关系的新时期。特别是本世界50年代以来,现代生产力的巨大发展,科学技术的飞跃进步,人口的普遍猛增,人类消费的极大增长,使现代人类经济活动的需求日益扩大,迫使人们不得不向自然生态环境系统竭力掠夺,拼命索取,以至整个生物圈都有人类征服自然的踪迹,其范围之广,规模之大,程度之深,超过人类历史上任何时代。这确实是现代人类对自然界的巨大胜利。正因为这样,在人们头脑中形成了“人统治自然”和“人是自然界的主宰”的思想。因而,在现代人的认识中,把人与自然的关系视为征服者与被征服的关系,人被视为凌驾于大自然之上的无所不为的统治者,以一种敌对的掠夺者的态度对待自然界,像征服者统治异民族一样,站在自然界之外,任意奴役自然。为所欲为破坏自然生态系统,自然界对人类的报复与日俱增,都使人类作为自然的征服者反被自然所征服。当今全球生态危机已是人类对抗和掠夺自然的征服时代的必然产物,这使人类重新考虑自己在自然界中的地位。因而现代人必须用一种科学理论来反思自己与自然的发展关系。

四、构建以生态文明为基础的生态安全保障体系的思路

马克思的人、社会与自然相互关系学说告诉我们,人与社会面对的自然界,是人自身的自然与人身外的自然的统一体;自然界所面对的人,是有机身体即血肉之躯与无机身体即外部自然界的统一体。因此,任何符合人类本质的发展,总是表现为以人为本与以生态为本相互交织、相互渗透,融合着起作用。由此决定了以生态安全建设为核心的生态文明建设的生态路标,应该是实现人的有机身体和无机身体的和谐发展,是人类生态、社会生态和自然生态的协调发展。我们针对现实的生态失衡、人态失调、心态失和,必然要把实现人与自然、人与人(社会)、人自身三大和谐协调作为生态安全建设的价值原则、根本目标和运作航标,从而提出自然生态安全、人类生态安全和社会生态安全一体化的生态安全保障体系理论范式。

生态安全是综合性安全,是人、社会与自然有机整体的社会系统、经济系统、生态系统全面发展工程。由此决定了构建生态安全保障系统要求实现整个社会经济活动的全面生态化,提出具有可操作性的社会经济生态运行与发展的全面绿化的基本构想,形成生态安全保障体系总体框架,使方案的实施能够提高人、社会与自然界的生态防范能力、这是一场彻底的生态革命,这就是生态安全保障体系的总体构架。


张一粟:

  谢谢刘老师的精彩发言,我想刘老师平时一定是一位很受欢迎和有魅力的老师。刘老师主要从松花江污染案引出我国应建立生态安全保障体系,分析了我国目前生态不安全的现实和理论根源,并提出生态安全保障体系的思路。我们研究所也很重视对生态安全的研究,前不久吕老师主编由高教出版社出版的第一本法学案例教材《环境法案例辨析》中就有两章研究了生态安全和生态侵权的相关问题。

我还想补充的一点是,刘老师提出的“四大文明”尤其鼓舞人心,让我们看到了环境法的希望。如果说物质文明主要体现为经济学以及民商法、经济法等学科研究,精神文明由哲学等人文科学来体现,政治文明由政治学、国际法等来体现,那么生态文明就应该给环境法等留下了用武之地。

好的,我们再请出小郭老师,看看她如何从法学角度进行分析的。

 

郭红欣博士:

一、松花江事件的发生的直接原因

主持人已经介绍了松花江水污染事件的整个脉络,我所关注的是松花江发生水污染的原因,也就是松花江水体受到污染的直接原因。根据11月23日黑龙江省环境保护科学研究院经过鉴定得出的结论,松花江水体受到污染的直接原因是2005年11月13日中国石油吉林石化公司爆炸事故,事故发生后,消防人员用水冲洗爆炸现场时,制造苯原料的硝基苯与其他有机物一起被冲刷出来,并被当成污水排放,流入松花江,造成松花江的水体受到污染。由此可见,松花江的水体污染纯粹是一场人祸,是人为原因导致的重大环境污染,国家环保总局局长解振华因为这一事件而辞职。环境法经过几十年的发展,已经形成了一套自己的法律法规和法律制度,那么为什么还会出现如此重大的环境污染事件呢?我今天主要从这个事件的发生对环境法进行一些思考。

二、环境法制存在的问题

1、环境法的执行不到位

环境法侧重的是预防,是要积极的、在一定危险性产生之前就预先去防止其对于环境及人类生物的危害性的产生,并持续的致力于基本环境生态的保护和美化。对于预防原则的贯彻实施除了宣传教育提高人们的环境保护意识以外,更重要的是通过国家的环境行政管理,采取禁限许可等法律手段,控制、引导行为人的行为朝着有利于环境的方向发展。环境法设计出了相应的制度贯彻实施预防原则,如环境标准制度、环境影响评价制度、三同时制度,等等。但是松花江水污染事件的发生,充分说明了环境影响评价制度在现实执行中的失效,环境法律规定执行的不到位。

1)环境影响评价制度的失效

环境影响评价制度是我国环境管理的一项重要制度,通过对建设项目开工前可能对环境造成的影响进行事前的评价,可以促使建设项目在设计的时候,考虑其对环境的影响,并采取措施尽量减少这种影响,国家通过行使审批权及时对建设项目提出改进要求,监督建设项目采取措施降低其对环境的影响,从而达到预防建设项目对环境造成不可逆转后果的目的。所以说,如果这项制度执行的好的话,很多环境污染事件是可以遏制在萌芽状态的。我们再来看松花江水污染罪魁祸首的这家双苯厂。按照《建设项目环境保护条例》《建设项目环境保护分类管理目录》的要求,该厂的建设应当进行环境影响评价,那么对这家企业所进行的环境影响评价应当就其可能对周围环境造成的影响进行分析、预测和评估,对其所采取的环境保护措施进行论证,也就是说要督促企业采取一定的措施保护环境,对于这家重型化工企业来说,环境保护不仅仅包括工厂日常生产过程中所产生污染物质的处理,还应当包括突发性事件发生后所应当采取的措施,对于该厂设立时如何进行环境影响评价的,我们现在还不得而知。但是有一点,在此次爆炸发生之前,2001年该厂也发生过爆炸火灾,附近储量达3万1000立方米的21个苯罐和储量240立方米的氢罐受到严重威胁。这充分说明该厂对环境是具有潜在重大影响的,按照《环境影响评价法》第27条规定,在项目建设、运行过程中产生不符合经审批的环境影响评价文件的情形的,建设单位应当组织环境影响评价的后评价,采取改进措施,并报原环境影响评价文件审批部门和建设项目审批部门备案;原环境影响评价审批部门也可以责成建设单位进行环境影响评价的后评价,采取改进措施。也就是要进行后续环境影响评价。从事故发生后的处理来看,环境影响评价制度对这家工厂的行为没有起到其应有的作用,可以说这个制度在实际的使用过程中失效了,爆炸事故发生后,对于爆炸的处理还是采取了传统的消防灭火的措施,而且任由消防污水排放到松花江,按照常理,双苯厂是一家大型的化工厂,对于可能发生的爆炸等意外事故,应当是有所防备的,按照环境影响评价法的要求,处理意外事故的措施也应当符合环境保护的要求,防止污染的发生,如果双苯厂事前对于可能发生的意外事件应急处理设施建设的好的话,那么污水就不会排放到松花江,这次的污染事件也就可以完全的避免了。

 环境影响评价制度在双苯厂的失效,既有企业的责任,也有环境影响评价审批单位的责任,也就是吉林市环保局的责任。企业没有按照环境影响评价来做,追究其责任的主体是环保部门,所以主要的责任在于环保部门。环保部门既负有事前的管理不严之责,又负有事后的监督不力之责。

                 

2)、污染通报制度执行不力

    环境法律的一些规定是针对污染事故发生后如何进行处理的,对于已经发生的事故如果处理措施得当也可以防止污染出现或者扩大。就双苯厂而言,在爆炸事故发生之后,如果处理措施得当,将消防污水进行收集,处理后再进行排放,一些不利影响还是可以减轻甚至是消除的。环境保护法第四章第三十一条规定,因发生事故或其他突然性事件,造成或者可能造成污染事故的单位,必须立即采取措施处理。水污染防治法第四章第二十八条规定,排污单位发生事故或者其他突然性事件,排放污染物超过正常排放量,造成或者可能造成水污染事故的,必须立即采取应急措施,通报可能受到水污染危害和损害的单位,并向当地环境保护部门报告。但是我们很遗憾的看到,双苯厂发生爆炸的当时,并没有采取有效的污水处理措施,错过了防止污染的最佳时机。至于其有没有向当地的环保局及时报告,我们还不得而知,事件的调查结果还没有出来。但是有一点是可以肯定的,从11月13日中石油吉化公司车间发生爆炸,到黑龙江21晚宣布哈尔滨22日开始全城大停水的这一段如此长的日子当中,应该有的松花江水污染的报告记录为零,吉林省环保局承担严重的失职之责。这里有个问题,就是如何追究环保局这个行政机关的责任。按我国现有法律的规定,吉林省环保局应当承担惩罚性的行政责任,责任形式为通报批评和行政处分。应该说这样的处罚相对于松花江的污染来说还是很轻的,而且由于吉林市副市长的自杀,估计对于行政机关责任的追究将大大折扣。所以这里也暴露出另外一个问题,这个问题也不仅仅是环境法所面临的,那就是如何实现对行政执法者执法的监督,这是我们可以深入考虑的。

2、环境应急机制的不完善

    松花江事件还暴露出我国环境法制建设的一个重要缺陷,那就是处理突发性环境事件的紧急应急机制的不完善。松花江污染事件不是一个特例,据统计,2001年全国发生各类污染事故1800起,直接经济损失达到1.2亿元;2002年全国共发生11起特大和重大污染事故,共造成12人死亡,近3000人中毒;2004年第一季度我国就发生突发性重大污染事故8起;2005年,全国一些地方相继发生安全生产事故同时,并引发了重特大环境污染事故,其主要原因是,一些地方没有高度重视对突发环境污染事故的防范工作,应对突发重特大环境事件的处置能力明显不足,应急信息的报告和反馈工作不力,环境应急监测能力不足。然而目前我国还没有统一的和综合的应急管理法律体系,只有一些以单项为主和以单个部门为主的应急管理法律法规,这对于突发性环境污染事故的处理是完全不够的。尽管王玉庆副局长将责任归为吉林省对松花江污染的隐瞒不报错过了紧急预案的启动,但是我们考察一下这我局长所说的紧急预案就会发现,这里也存在很多问题。我校戚建刚老师在《法学》06年第一期发表了《 “松花江水污染”事件凸显我国环境应急机制的六大弊端》一文,从整体的环境应急机制缺乏法律依据、环境应急机制的部分组成要素的运做也缺乏科学性,包括:预警监测不准确,应急信息通报不及时、不充分,应急储备不足,应急评估失灵。几个方面谈了松花江水污染事件所暴露出来的环境应急机制的弊端,大家有兴趣可以看一下。

张一粟:

   郭博士谈了这次污染事件中所暴露出来的一系列问题,如环境影响评价的实效以及环境通报协调的不足。事实上,该案所暴露出来的问题还远不止这些,我们最关注的也许是民事赔偿、行政责任、刑事责任甚至是国际责任等问题。我认为民事诉讼的问题是最复杂的,比如400w居民的损失谁来赔?还有大家熟悉的贺卫方等北大师生的诉讼经历。这个案件中折射出来的一系列问题是我们今天所无法穷尽的。

我们今天到场的听众有各个学科的,我们研究所的师生加起来可能不够两排,下面的事件就留给大家,欢迎大家积极参与。

某研究生:

   我有一个问题想请教吕老师,因为吕老师也在法院工作,我想请教一个诉讼相关的问题。(笑声) 我发现上面的发言都没有涉及私人救济的问题,因为我是学民商法的,对这个问题比较关心。我的疑问是松花江污染造成私人损失如何处理,比方说以哈尔滨为母亲河的那些人,他们如果以自己受损失起诉到法院,法院会不会受理?

张一粟:

这个问题跟我刚刚提的哈尔滨400万居民的损失由谁来赔相似。下面我们把话筒交给吕老师,由吕老师来回答这个问题。(掌声)

吕忠梅教授:

   我这样有点喧宾夺主,但问题既然问了,我就做个回答。松花江污染引发现在民事诉讼、公益诉讼以及国际民事责任都通过不同的渠道已经提到法院来了。法院经过反复研究,认为案件的受理没有法律上的权利依据。就整个松花江事件看来,在“两会”上,最高人民法院的新闻发言人对此也作出了回答,认为目前不具备受案的条件。我个人认为,目前松花江案件私人救济途径的确存在一些法律上的障碍,但说完全没有法律依据也不合适,但对于受案后如何处理却的确没有程序法规定。这样大规模的案件受理以后,涉及的将不仅仅是哈尔滨400万居民的利益,还包括整个松花江流域的生态环境,甚至还有俄罗斯的利益等一系列问题。所以这个案件即使予以受理,也要非常慎重,我想这个考虑可能是更现实的。这位同学的问题恰恰是今天应该涉及而没有涉及到的。该案凸现的问题是我们环境法完备吗?刘博士刚刚说环境法已经很完善了,因为他不做环境法研究,这样说不为过。但如果是做环境法的人说的,(笑声)那就是大问题了,如果环境法完备的话,为什么如此重大的案件法院没有依据受理呢?为什么不能依据它去主张权利呢?你能说环境法很完备了吗?这是值得我们思考的问题。我可以很断然的下这个结论,如果研习环境法的人说环境法很完备,要么是无知,要么是不负责任。(掌声)

某同学:

   我想请教下关博士。我家在山东,附近有个电解铝厂,还有一个钢铁厂,恰好在这两个厂中间有一个村子,污染很严重,因此得到电解铝厂的补贴。但是另一个村由于污染情况请一点,就没有得到补偿。请问你如何看待这个问题。谢谢。

张一粟:

  好,我们请关博士来回答这位环境法准研究生的问题。

关爱萍博士:

  关于补助的问题,我想是不是从法学角度回答更合适呢。如果从区域经济学角度来说,一个企业在布局的时候就应考虑环境因素。但有些企业建成后总要排污,污染了我们该怎么办?比如说我们兰州。走到哪都会有人说,你们兰州污染那么严重,怎么生活啊?能怎么办呢?难不成我们都要搬走吧。实际上污染的主要就是兰炼和兰化,是不是我们每一个市民都要去找他们赔偿呢?事实上,市民对此向市政府反映也很多。我认为这个问题的解决主要还是从政府角度予以解决。其次是从企业角度考虑。企业主要考虑经济利益,如果环境负担过重,企业也难以负担。我想关键是在这两者之间的平衡问题。

谭英:(环境法05级研究生)

  我想请问郭老师关于环境影响评价的后评价问题。后评价是由编制单位来组织,而企业可能没有压力进行后评价,请问你怎么看?

郭红欣博士:

  从利益追求的角度看,企业不会主动去进行。所以环评法规定由审批部门责成企业进行后评价。

谭英:

但环评法只是说可以“责成”,言下之意也就是说可以不责成。这条规定还是比较空泛的。

郭红欣博士:

    环评法是2002年颁布、2003年才开始实施的,在实施过程中还存在一些漏洞,这就依赖于能够出台一些解释来填补。但现在这个问题已经是有了明确规定的,也就是说环保局是具有责成企业进行环境后评价的权力,实践中环保局有没有真正行使这项权力是环保局行政执法的问题。

某同学:

我想请问刘博士关于生态安全的问题。前一阶段外国向我国大量出口医疗垃圾,这些垃圾以捐赠名义没有经过任何检疫流入医院,而医院可以获得一定的回扣。我想问一下环境法和行政法能够如何处理,可不可以开设这样一门专门的学科,叫“环境行政法学”?(笑声)

刘名俭:

我是一个理想主义者,你是理想主义者中的理想主义者。你刚才提到的这个问题,为什么洋垃圾会进入中国?我想纠正我刚才的一个说法,我现在也认识到中国的环境法真的不完备。(大笑、掌声)吕教授给我上了生动的一课。环境法在松花江案件中不能解决问题,可能跟领导人有关。有关领导人应该学法懂法的,他们的忽视造成法律不能很好实施。至于行政法呢?我认为行政是不需要法的,最需要的是一套合理的官僚制度,中国目前是制度治人,而人在治理制度,所以法律效力不足。所以我认为最高人民法院兼国务院总理(笑声),兼国家主席(笑声),兼中央总书记。(笑声、议论声)

李清:(05环境法研究生)

  我想问一下关博士。重化工业一方面对区域经济作出了巨大贡献,一方面也造成了非常大的污染。从区域经济学角度而言,你认为从制度设计上考虑,有哪些措施能够保障生态利益在受害者和污染者之间进行平衡?

关爱萍:

(录音缺失)

张一粟:谢谢关博士,我们下面最后一个问题,留给环境法以外的同学回答。

某同学:

   我看到今天的主题是“法学与经济学的对话”,几位博士从不同角度谈了你们的观点,但我认为碰撞还是不够的。请问如何体现这种对话?请你们中随便一位回答(笑声)

关爱萍:

  我觉得这位同学的问题很好。经济学奉行“经济人”假设,追求利益的最大化,如果在追求经济利益的过程中,出现了污染或者其他不利的事情,就涉及到法律的问题了,我们还是请郭老师回答。

刘名俭:

  话筒从我这传过,我也说两句。(笑声)我个人既不懂法律,又不懂经济。(笑声)我也有很多疑惑。经济学和法学都是研究人的行为,前者研究经济行为,后者研究社会行为。经济学研究的是自然规律,而法学强调的是强制性。人们想在良好的经济环境中生存,也离不开法律的作用。在中国经济高速发展的今天,法律发展也很迅速,但为什么就不能起到较好的作用呢?这个困惑我下来请教我们的法律专家。

郭红欣博士:

实际上在沙龙开始前我们就有碰撞了。之前我问关博士,松花江污染事件发生之后,环保总局要求各地赔偿重工业企业设施安全问题,甚至要求一些重化企业搬迁。我就问关博士做法的经济学理由是什么?关博士刚刚在演讲中也提到,这些企业耗水耗能高,如果搬迁可能需要很大成本。我刚刚也谈到一些问题,由于时间所限,我还有一个问题没说完,就是对环境法的反思。我们环境法能不能避免这类事故的发生?如果环境法的制度已经实施非常好的话,仍然不能避免,那就是环境保护与经济发展的矛盾了。吉化是吉林的支柱行业,有许多不合环境法的地方,但之所以能安然无恙,主要是受到地方政府的保护,以追求经济利与为首要目标。现在松花江污染事故调查结论还没有出来,我们在此尚不能做出评论。但据我们推测,如果主管环保与安全的副市长工作做的好的话,如果真正在依法办事的话,他何苦自杀呢?

吕老师:(摇头)

不是这么简单的问题;

高老师:

待会我来谈谈这个问题。

郭红欣博士:这只是我的一点困惑,两位老师都在摇头了。(笑声)

张一粟:

   好的,我们下面就有请高老师谈谈“自杀”的问题。(笑声)

 

 [嘉宾评议阶段]

高利红博士:    

今晚听了几位的精彩发言,我发表一些自己的感受。

第一是关于对抗性的问题,就是经济学与法学在这个问题上有没有立场上的分歧?在今晚这个特殊的氛围下,这个分歧有没有表现出来?我想说的是,我已经看到了这种分歧,虽然我们关注的是同一个污染事件。从关博士反复讲的“我是兰州人,‘兰炼’和‘兰化’给我们造成了这么大的污染”,可是我们怎么办呢?怎么办呢?我们总不能去月球住吧?我们现在想的办法就是在哪儿炸掉一个口子,让空气流通的更好。(笑声)兰州人还是要生活,这非常无奈。关博士开出的一个方案是将居民区搬迁。这样的思维的切入点与法学已经非常不同了,分歧非常大了。

我们通常说经济学关注的是效率,法学关注的是正义。在正义面前,效率在一定程度上牺牲,我们认为是正当的,没有商量的余地。除非在符合正义的前提下,你去追求效益。所以你达标排放,不给我们生命健康造成损害,作为你们追求效益的前提,这个前提不容牺牲。不存在居民区搬迁,让企业继续污染的选择。在这一点上,法学与经济学的思维方式明显是存在不同的,这是一个思维方式的碰撞。

再引申一下,污染的长期化是否可以使污染行为正当化?我们一再讲,兰州的污染、吉化的污染,可能已经有50年的历史了,非常长期的行为,以至于大家在某种程度上把它正当化了。如果你是后来的居民,按照我们的一种说法,coming to the pollution,你是迎向污染的,你是主动送到这儿受污染的,因此说你受害应该你自己去承担,甚至在法律责任上来说,对这些受害的人可能的救助程度都会有所下降。那么我们再来讨论这个问题,是不是说我污染已经长期化了,我先占了这个环境,你跑到这受害了,我的责任就要减轻。就我有限的阅读范围和我个人的理解来说,我不认为是这样的。划分企业和个人对环境利用的界限,法律上是非常清楚的。什么界限?排污标准。排污标准以内,达标排污是你企业利用环境的权利;超标了,你企业就侵犯了我公民个人对于环境利益的权利。这是毫无疑问的,法律已经划定了一个明确的界限,我们都有权利利用,企业有利用环境的权利,我公民个人也有在健康环境中生活的权利,这是不容置疑的。那么谁来划定这个界限,就是环境标准,我们国家也是非常清楚的。我们看到的这些恶性事故,说要追究他们的责任,为什么说不容商量?原因就在于你是严重超标,你侵犯了我公民个人利用环境的权利。如果你是达标的,这个时候再出现了这样的事情,可能我们在法律的空间内还有商量的余地。如果超标造成损害,在法律上已经没有弹性的余地,你必须承担由此发生的民事责任。达标了,该承担的是什么责任呢?许多人认为,环境民事责任是无过错责任,包括法院所制定的几个规则都要求加害人证明因果关系的不存在。但这一点到目前还是很有很大争议的。而且即使是无过错责任,还要追问,是不是只要有了无过错责任,所有的环境损害受害者就能够得到救助?答案依然是不肯定的。所以无过错民事责任不是解决这个问题的“万能钥匙”。要对这个问题不断的去完善,这个说的就比较远了,属于我们专业非常细的问题了,以后我们专业内部会继续讨论。这是我说的关于思维的碰撞以及它引申的第二个问题,所谓的污染的长期性是不是就可以使你的污染行为正当化?我的答案非常明确的,不是的。不管你的污染有多么长久的历史,都不足以证明你的污染是正当的。

接着我要说的是,大家刚才问小郭老师的关于吉林市主管环保的副市长自杀的问题,然后是我们对这个问题该采取一个什么样的态度,包括环保总局局长解振华辞职的事件,我们该采取一个什么样的态度。我个人从听到环保总局局长辞职那一天起,就没有认为这是一个很好的解决办法,从来没有过。而且听说吉林市主管环保的副市长自杀了,从我个人角度来说,认为这是一个倒霉蛋,非常可怜的一个人,他是值得我们同情的,而且我们应该去关注他。为什么要这样说?因为吉石化已经污染这么长的历史了,吉石化是中石油地区性的分公司,中石油是一个有巨大影响的公司,一个小小的吉林市主管环保的副市长,并没有足够的能力处理历史积留下来的问题,一朝突发事件。面对社会舆论的强大压力,需要有人来承担责任。很不幸,他就成为了一个这样的人。

那么我们中国有没有一个严格的行政程序呢?到现在来说没有。有没有一个程序来保护我们秉公持法的公务员?没有。一旦突发性的重大事故爆发,我们就得找几个替罪羊。给社会舆论一个交待。事实上,是他一个人能把这个事情解决得好吗?不能。哪怕他呕心沥血,哪怕他非常敬业,以我有限的常识来看,他没有能力解决。所以说,他这样的结局是非常悲惨的,我们应该对他深表同情,而不是说,你怎么这么懦弱,在这个时候畏罪自杀。如果从这个角度看问题,我觉得我们学习法律的基本的人道主义立场就有疑问了。(笑声)因为法律是保护每一个人,哪怕是罪犯,哪怕是犯罪分子,我们也需要保护他们的基本人权。所以说,在这个问题上,我从来不认为,几个高官辞职,甚至有几个人在这个问题上付出生命的代价,以后就不会出现这样的问题。这样想,是把问题简单化了。就像刚才郭博士告诉我们,那个人(指现任局长周生贤——编者注)坐在这,他只是告诉我们松花江的水已经没有问题了,但是谁也不可能说其他江就没有问题了。因为这个问题有很多历史积累因素,有很多综合性的因素,不是每个人一个人所能解决的。这就是我想说的,行政问责制有没有一个严格的法律程序?行政问责制不能够成为渲泄社会情绪的一种替代机制,让个别公务员成为社会情绪发泄的对象,即使让他们承担了责任,问题依然不能得到有效解决。我们让一个人承担责任,就是有理由让他相信,如果他合理的行使自己的职责,就不会发生这种事情。可是如果说他合理地行使了自己的职责,或者说他很想合理地行使自己的职责,但是社会现实不允许他合理的行使,然后事故还是发生了,那么即使我们问责了,依然不可能避免后继事件的发生。这样的问责,就是非理性的,这样的法律就是粗暴的。而法律不应该是粗暴的,它应该是理智的。这是我对解振华的辞职以及吉林市副市长的自杀的一点看法。

还有稍微简单地提及一点,现在大家都在批评中石油,当然中石油现在背着相当重的压力了。那么我们再来看中石油发展的历程,我们都承认它对我们中国的发展的贡献是非常大的。而且它的许多决策也不是它一家说了算的,中石油的老总是国条院任命的,是部级待遇。所以这样的一种体制下,某一个人想解决什么问题,并不是我们所想象的那么简单。那么中石油在历史上是不是就不想承担环保责任,从来就不想呢?答案是NO。不是的。中石油自己很早就注意到这个问题,而且很早就制定了一个HSE标准,蓝本是国际石油化工行业的一个标准,它就参照这个标准,结合自己的实际情来执行,它的意思是健康、安全和环境。它一直在本行业内推行这样一个标准,它也在做努力。所以我们说,在区分责任的时候,我们也要清醒看到,它也做出努力,不要出了问题了,就一直批评它,其实有些问题也不是完全由它一家企业能够完全承担的。我想这真的和我们的体制有非常大的关系,所以当我们来分析这些原因,追究责任的时候要公正,这样的话,它们接受起来才会没有太大的困难。这是我的一点点看法,非常粗浅,谢谢!

   吕忠梅教授:

我先给大家回放一下关于松花江污染事件的两段资料,因为涉及到刚才提出的一些问题以及我的发言内容。关于松花江污染事件,2005年11月13号发生的爆炸,11月23号国家环保总局打破沉默,这时哈尔滨已经正式停水半天。在哈尔滨停水之前,哈尔滨市政府告诉市民要全面检修管道,但这种说法令人难以相信,哪有检修管道全市停水的事情呢?大家便开始猜疑,谣言也流传开来,说是哈尔滨要发生地震,于是哈尔滨市民纷纷外逃。我当时在上海学习,有一个同学就在哈尔滨工作,他夫人打电话来,说我准备了三天的水和粮食,到时候活了就活了,死也就一个人。从这些话里我们可以想象市民已经处在一种什么样状态下。这样的话可不是那么轻易说出来的啊,这里面包含着很严重的问题,就是社会的情绪。市民在恐慌,市政府告诉他们要维修管道的话不可信,因为从来没有过一个百万人口的城市因为管道检修在全城范围内停水。有过吗?在我们有限的生命当中,我们经历过这种事情吗?没有吧。武昌检修管道,不会停到汉口吧,不会全武汉都停水吧。隐瞒事实的真相的代价只能是流言四起,社会不稳定,秩序遭到破坏。有人猜测是松花江污染,有更大的谣言就是要地震了,这个时候哈尔滨人四处逃窜。(笑声)我真的碰到过这样的人,他从哈尔滨跑到九江,结果在九江遇到了地震。(大笑)一直到11月22号,吉化方面还在否认松花江遭到污染。他说爆炸物是二氧化碳和水,绝对不会污染到水源。当时中石油的新闻发言人也对媒体说,没有环境检测单位对吉化双笨厂爆炸污染松花江向中石油通报。也就是说,他不认为哈尔滨的停水与吉化的污染爆炸案有关。到11月23号,环保局发生通报,由于吉化爆炸事件,松花江发生重大污染。

    紧接着是道歉和慰问事件的发生(笑声),污染事件的真正原因,刚才郭博士也已经说了,并不是爆炸本身,因为灭火用的灭火剂和冷却水没有进行任何处理而直接排入了松花江导致的污染。到底是多少吨,说法不一致,有的说是100吨,有的说是80吨,数十吨的污染物质短时间地排放到河流产生的污染,依我们的常识是应该知道这个后果的。苯污染对人体的危害,就是对中枢神经的麻痹,轻者兴奋,步态不稳,头昏,头痛,恶心,呕吐,重者出现视力模糊,从浅昏迷到深昏迷,甚至导致心跳、呼吸停止。长期反复接触低浓度苯可以导致慢性中毒,苯可以导致各种类型的白血病。国际癌症研究中心已经认定,苯是一种致癌物质。在美国已经将苯列入一百种危险品之一。松花江污染的另一个主要污染物是硝基苯,硝基苯的危害或者是可能的危害就是导致中毒性肝炎或各种肝病。有报道说污染超过国家标准的40倍。也有记者了解到最高峰值(苯类)时超过国家标准的300多倍。现在吉林和黑龙江两地监测的结果都表明污染物主要是苯和硝基苯。苯是原来双苯厂爆炸的物质。硝基苯是灭火器的物质。在11月13日发生爆炸到23日宣布松花江污染的这段时间内,吉林之下、哈尔滨之上的沿江百姓的知情权如何保证?他们是不是已经喝了污染的江水?他们的权利如何得到保护?国家环保总局的一个副局长说:事故发生以后,吉林省政府已经通知了所有直接从松花江取水的企、事业单位、居民。这就涉及到刚才郭博士说到的通报制度的建立问题,我们知道在环保法上有一个紧急通报的制度,这个制度落实了吗?。

    接下来是国际问题。俄罗斯有两个城市的供水是依赖于松花江的。俄方说水质仍然不能达标,可能导致150万人的引用水受到威胁。我们外交部是11月22号通报给俄罗斯。11月23号,俄罗斯自然资源部马上建立了一个专门的小组进行应对。俄罗斯自然资源部的部长接受了俄罗斯通讯社的采访,表示要采取一切措施来应对这一污染事件。我们可以看看俄罗斯的反应速度和我们的反应速度。11月23号,俄方开始对松花江水质进行监测,俄方的一个技术主管说:“最大的问题就是中国官方的沉默。我们对于污染物的泄露量等等方面都没有得到答复。这使得我们不得不闭着眼睛来寻找污染物质。”

在俄方反应很强烈的情况下,11月24号,解振华局长会见了俄罗斯驻华大使,详细的介绍了污染情况和中方采取的措施。关注这一事件的还有世界野生动物保护基金等国际机构,因为中俄两国毗邻区有大量的野生动物栖息,包括东北虎、麝香鹿、雪豹以及熊,他们最重要的栖息地都在这里。所以这次污染不仅仅是水的污染问题,不仅仅是对两国的居民产生影响,也会对其它生物产生影响。我们现在已经宣布流入到俄罗斯境内的水质已经全部达标,没有污染物质,不会造成污染。

谁来为松花江污染埋单?民间索赔问题和行政问责的问题是刚才大家反复提到的问题。我到后面再来讲。我们再继续回顾一下事件的发展。

解振华的辞职。11月30号晚上,解振华出席2005中国环境文化节—绿色中国颁奖典礼,这次颁奖典礼是他最后一次出现在中国的环保舞台上。第二天,环保总局召开全国环境污染制度应急电视电话会议,主持人换成了副局长王玉庆,这个时候大家都已经知道了解振华辞职的事情。12月2号,新华社和中央电视台发布了由中共中央办公厅、国务院办公厅就松花江水污染事件的通知。通知说:这起重大环境污染事件发生后,国家环保总局作为国家环境保护行政主管部门对事件重视不够,对可能产生的严重后果估计严重不足,对这起事件造成的损失负有责任,为此,解振华同志向党中央国务院申请辞去环保局长的职务并获得党中央、国务院批准。这个时候,解振华刚满56岁。而在12月1号的会议上,环保局副局长说11月14号到17号,在松花江污染事件发生的若干天里,我局没有接到吉林省环保部门关于这起事件的消息,错过了消除污染隐患的最好时期。但是吉林省环保局却说最迟在11月14号晚上,环保总局已经得到正式通知,并且当天晚上已经到达副总理层面。从11月14号到17号,这中间有3天时间,环保总局和吉林环保局的说法不一致。关于这次事件,还流传着一种未经证实的说法,在接到污染事故报告的同时,解振华接到吉林省有关领导的电话,希望环保总局能够留足时间给地方来处理,并且淡化了事件的严重性。我们知道解振华毕业于清华大学,在环保部门工作了整整23年,是一个老环保,也做了很多值得称道的事情,对环保事业的贡献是很大的。到底是什么原因使环保总局没能做出迅速反应现在不得而知,但仅仅将其归结为某一个人的问题,是不是十分妥当,是值得考虑的。

再来看第二个人。因松花江污染事件受到职务处分的还有吉林石化的总经理,12月4号,吉林石化召开了企业领导干部会议,中石油集团总经理说:对这次事件十分痛心,深感内疚,应该自我反省,承担责任。副总经理和董事长说这次事件造成了重大的人员伤亡和经济损失,引发了重大松花江污染,严重影响了周围群众的生产生活,造成了不良的国际影响,损害了中石油的整体形象。在这次会议上宣布了一个决定——免去吉化总公司党委书记于力的职务,接受国务院调查,同时任命了新的总经理和党委书记,同时也责成吉化免去对事故负有直接责任的双苯厂的厂长及本案二车间主任的职务,接受国务院调查。也是在这次会议上,副总经理对于被免职的余力做出了如下评价:于力在担任吉化党政领导人三年的时间里,工作是努力的,扭转了亏损的局面,在改革发展稳定中做出了贡献。对爆炸事件和抢险组织,总体比较得当,有效避免了人员伤亡与事故的扩大。如果按照这样的评价,他应该是个有功之人,却被免去了职务。于力被免职时46岁,比解振华整整小了10岁。他毕业于东北大学,在2002年调至吉林石化之前在抚顺工作了18年,上任之初,吉林石化已经连续6年亏损,累积亏损金额达到80亿元,余力上台以后,通过调整产品结构,优化管理,降低能耗能手段,2003年摆脱亏损局面,04年销售收入达到281亿,上交税收20亿,实现税后利润28亿,恢复了在中石油举足轻重的地位。在这个过程中,中石油高层对吉化以及于力给予了高度评价,号召在公司内部推广石化经验,其中包括六查六整顿这样一些管理方法, 所以不管是在行业内部还是在媒体上,吉化的被关注度是非常高的。于力除在吉化身兼总经理和党委书记两职以外,还担任了吉林市委常委,05年他被选为吉林省的全国人大代表。

据说,11月13日,在爆炸发生前3个小时,已经出现了进料系统故障,目前不清楚如果当时处理及时,按照操作规程是不是可以避免这一事故的发生? 事故发生的时候正值白班,现场的10多个人多为技校刚毕业的青工,没有人会处理这样的事情。那么这里不得不提出一个新的问题:当前企业为了降低成本,对于维修设备和技术升级还有人才的投入不足,将会带来严重的后果。这个问题在上一次的重大事故——重庆开县天然气井喷事件中已经充分暴露过,高级技术工人的断档会给企业安全生产带来巨大隐患。

近两年,吉林安监局对吉化有过三次爆炸记录,死亡7人,受伤7人。也就是说苯氨车间的爆炸在近两年来并不是首例。

现在来看第三个人,12月6号下午,吉林主管安全生产的副市长王伟被发现在家中自缢身亡。同一天下午,11.13爆炸事故及重大水污染事件国务院调查组正式在北京成立。调查组的成员是国家安监局局长 ,副组长是安监局的副局长,监察部的副部长,国务院国资委的副主任,环保局副局长,全总书记处书记纪检组组长,吉林省副省长,黑龙江副省长。这是一个超重量级的调查组,全是部级以上干部,调查组下面还设了技术组、管理组、综合组三个组,最高人民检察院也介入了调查。在此之前,11月4号也就是爆炸发生的第二天,王伟在新闻发布会上向媒体宣布:经检验,现场未产生大的空气污染,他是在爆炸发生后第一个做出表态的政府官员。在前一天的现场抢险中,王伟是居民疏散组的负责人,成功的组织了大型的疏散活动。王伟是吉林人,东北工学院冶金专业,博士,从政之前,在吉林市的一家铁合金集团工作,前后担任工程师、副总经理等职务,该公司也是中国最大的铁合金企业。1998年到2001年期间,王伟担任吉林市科委主任。2001年受选派赴新加坡学习经济管理,历时一年半。返回吉林市后先担任电子工业局局长、市委常委兼市委秘书长等职务。2005年夏天担任副市长。分管的范围是安全生产、工业和交通。

在吉化爆炸事故之前,王伟亲历过一次危险化学品爆炸事故:10月14日,两辆装载着危险化学品的车相撞,经过三个多小时的抢险,才避免发生爆炸。此次吉化爆炸事件发生后,11月23日,王伟陪同吉林市市委书记一起前往哈尔滨,向受害者就松花江污染事件表示歉意。据了解,王伟在当地的口碑不错,属于典型的知识分子性格,喜欢钻研,有时性格比较内向。

    我们回顾事件本身的目的,是告诉大家在考虑某个问题的时候最好能弄清楚它的背景。对于事件的整个来龙去脉,或者说是事件的整个过程,要做到心中有数,才能发表评论,否则是难以做到实事求是、科学合理的。

     刚才高老师已经作了一个比较全面的总结,对她的分析我都是赞成的。对于我们今天所要讨论的问题,两位经济学博士向法学提出了挑战。关博士之前提到了政府如何解决经济发展与环境保护的关系问题,一头是GDP考核指标,一头是结构性的环境隐患。面对像松花江污染这样的严重的问题时,我们还能只追求效率吗?只追求GDP吗?只追求个人的升迁吗?关博士还提到了一个问题,企业是以盈利为目的的,企业是不愿花很多钱去治理污染的。那么政府应该做什么,政府能和企业同流合污、一起损害百姓的利益吗?刘博士也以玩笑的口吻提出了严肃的法律问题。在这么多的事件面前,法律的效力何在?法律何以得到实行?不是有那么多的法律吗?不是有那么多的制度设计吗?在无数次的爆炸面前,法律何在?这些制度的安排为什么会存在问题?为什么非要等到主席到哪条江里去游泳的时候,那条江才会变干净?问题背后的原因是什么,需要研习法律的人深思。

从整个事件中,我们能够发现很多问题。最近,国家环保总局下发了一系列的文件,也采取了一些措施,首先是对有严重安全隐患的污染企业进行排查,再就是和监察部联合发布了问责制的条例。不能说这些措施没有一定的效果,但这样几条就可以解决中国的环保问题吗?问责几个官员就能解决问题吗?我们并不是没有环境影响评价制度、不是没有环境保护法、不是没有水污染防治法。我们看到的现实是中国环境立法最繁荣的10—15年也是中国环境污染达到最严重程度的10到15年,这是为什么?

    出现这种结果大致有三点原因:一是法律制定的不好,以至于不能实行,因为法律本身不能很好地调整社会的利益。二是法律制定的很好,但是离我们国家的现实很远,是别人的好法律,是美国的、日本的好法律,却不是中国的好法律;法律没有实施的条件和实施的背景,没有相应的文化土壤让它生存。三是虽然法律制定得好,但却得不到执行,法不责众,所有的人都去违背法律的时候,法律还有意义吗?我始终要问大家一个问题,中国的环保问题是什么?中国的环保法律是什么?似乎不那么简单,不是一些法律别的国家有我们就应该有,一些制度别人能用我们就当然能用。

    刚才的事件回顾还告诉我们,所涉及的方面绝对不仅仅是环境法的问题。还有区域经济发展问题、企业经营管理问题、企业的社会责任问题、政府的决策问题等等;还有公民的权利、政府的信息公开、行政不作为等等,这些都不仅仅是环境法的问题,这些问题的存在表明,要避免松花江污染的悲剧重演,绝不是环境法单独可以做到的,这是一个系统的法律问题。

    所以我想松花江污染案在中国算不上最大的污染事件,比它严重的事故有很多,但因为它是一个国际性事件,引起了国际社会的广泛关注,媒体的曝光度达到相当程度,让我们了解得更多、也更充分。在数个环境污染事件的背后,我们看到的是中国经济发展的模式问题,是行政体制、管理体制问题,是中国企业经营管理的问题,是中国的文化传统能否适应环保要求的问题,以及我们的法律制度的完善与实施有赖于整个体制的变革和文化传统转变的问题。这是一个沉重的话题,我在做环境法研究,眼睁睁看着这么多的人权利受到损害,却连法院的门都进不了,这是一个悲剧,这个悲剧的原因,确确实实是因为环境法的不完善。公民的权益何在?他依凭什么提起诉讼?就刚才有同学提到的私人权利救济问题来看,松花江污染事件中的民事责任并不那么简单。因为爆炸而遭受污染的当地居民已被政府疏散,未必直接受到水污染损害。松花江流域沿途除了吉林以上、哈尔滨以下的那些人,在真相被揭示前是否喝了松花江的污水我们不能确定。而从哈尔滨开始,政府直接采取的措施是不使居民喝松花江水,而是由企业分片包干,向居民供应洁净水,保证每人每天有几瓶水可饮用。这些水并不是政府买单,而是企业出钱。现在哈尔滨的居民并没有直接饮用污水,而是喝企业供应的矿泉水,因此他们并没有直接受到污水的危害,而是采取了避免危害的措施。那么在这种情况下,他们依据什么来主张受污染损害的权利?还有一个问题,那些出钱买水给居民的企业,他们问谁要钱?是直接向污染者主张权利,还是向要它们买水的政府主张权利?

除了私人救济的问题,还有松花江整个生态系统保护,不仅是水生态系统,还涉及到生物、动物,及其他一些植物。在我国,一切水资源归国家所有,对于整个松花江流域的污染,谁来主张权利?谁来要求赔偿?另外,吉林石化是中石油下的一个分公司,不是独立法人,要起诉,谁是被告?谁来承担责任?吉林石化和中石油之间的责任如何划分?

刚刚修改过的新公司法,规定了企业的社会责任,对此规定如何落实?环境保护是企业的强制性义务还是企业的社会责任?企业造成的环境污染应该按照怎样的原则进行处理?

松花江污染事件背后的法律问题有许多,我刚才的列举并没有穷尽,还需要深入剖析。虽然正义与公平是法律追求的价值目标,企业的效率必须在公平的范围之内。但对于立法者永远存在的潜在矛盾是:经济发展与环境安全都是国家利益,在这两种利益面前如何取舍?这是立法者要做出的选择,也是我们在进行经济法、环境法制度安排时不得不重视的问题。

    我今天所说的问题不是总结,而是对松花江污染事件本身折射出的各方面问题做一个简单的回顾。在座的同学有各个专业各个领域的,大家可以从各自专业和领域以不同的视角来审视同一个问题。刚才有一个同学说今天的对话氛围不浓郁,其实今天的对话仅仅只是一个开头,是一个开场白,留下来的问题是大家对此有更深入的研究,这样才可能展开更深层次的对话!

谢谢大家!(掌声)

张一粟:

感谢吕老师给我们所做的精彩点评。我们今天的沙龙就到此结束,感谢几位老师和博士的参与,感谢各位同学的支持!

(本次沙龙由刘琳录音。05级硕士生张一粟、赵宏、石岳参与了录音整理;此外,环境法研究网网友阿宝(华东政法学院)、零度寂寞(华中科技大学)亦作了大量的录音整理工作。最后由张一粟予以校订、统筹)