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曹锦秋、王兵:论我国环境损害鉴定评估主体法律制度的完善
发布日期:2017-05-08 22:34:31
作者:曹锦秋、王兵

摘要:环境损害专指环境本身的损害,而非因环境污染间接导致的人身伤害或财产损失。在环境问题频发的今天,修复环境、改善环境是我国政府的重要职责之一,关乎着生态文明建设的效果。目前我国环境损害鉴定评估制度还处于起步阶段,如何构建环境损害鉴定评估主体法律制度是亟待解决的问题。基于环境损害鉴定评估主体应为环境损害鉴定机构和环境损害鉴定人的叠加的事实以及我国环境损害鉴定评估主体法律制度的现状,建议从明晰环境损害鉴定评估主体的资格、健全评审专家库管理体系、严格环境损害鉴定评估主体法律责任、加强对环境损害鉴定评估主体的监管等四个方面加以完善。

关键词:环境损害;鉴定评估;鉴定人资格;法律责任

 

良好的生态环境是最公平的公共产品,是最普惠的民生福祉。但是,随着我国工业化与城市化进程的加快,我国生态环境恶化的趋势没有得到根本性抑制,局部地区环境损害形势相当严峻。因此,中共十八大报告中明确提出“加强环境监管,健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度。”这对于破解“企业污染、群众受害、政府买单”的困局,修复受损的生态环境,维护公众的环境权益及维护社会稳定,意义重大。

根据201512月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》,环境损害是指“因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变,及上述要素构成的生态系统功能的退化”。而环境损害鉴定评估,则指鉴定评估机构的专业人员,综合运用经济、法律、技术等诸手段,依照法定内容和程序,对由环境污染与环境破坏所引起的环境损害及其所导致的他人人身权益、财产权益或者社会公共利益受到的损害,进行合理鉴定、评估、测算,出具鉴定意见和评估报告,为环境管理、环境司法等提供服务的活动。20161124日,国务院印发《“十三五”生态环境保护规划》,首次将“环境损害赔偿与鉴定评估”写入国家环境保护规划中。因此,开展环境损害鉴定评估工作,是完善环境保护责任体系的一个重要举措,对环境损害进行定量化评估,不仅有助于我国环境保护走出“违法成本低、守法成本高”的怪圈,有效落实“损害担责原则”,而且为行政执法和环境司法提供了有力的技术支持,有利于促进资源节约型、环境友好型社会和生态文明的建设。

环境损害鉴定评估主体即是获得环境损害鉴定评估授权的机构,其不仅影响着鉴定评估工作的专业性和准确性,更影响着环境损害鉴定评估制度的健康发展。然而,由于我国环境损害鉴定评估制度处于起步阶段,法律规范不尽完善且实践经验明显缺乏,使得环境损害鉴定评估主体制度仍有许多待完善的空间。因此,环境损害评估主体制度的研究,具有现实的必要性和迫切性。

 

一、我国环境损害鉴定评估主体制度的现状

 

如前所述,环境损害鉴定评估制度作为衔接环境损害与环境修复的重要制度,是全面追究损害环境者的环境责任、有效应对环境挑战的重要手段。而环境损害鉴定评估活动是鉴定评估机构及其所属的鉴定评估专业人员共同所为的一种特殊的法律活动,这就要求“环境损害鉴定机构、组织与在环境鉴定机构、组织中从事环境损害鉴定的鉴定人均为具有鉴定资格的主体,鉴定机构、组织和鉴定人在环境损害鉴定活动中必须资格叠加,方可构成环境损害鉴定活动适格主体。”所以,环境损害鉴定评估主体应为环境损害鉴定机构、组织和环境损害鉴定人。

应当看到,由于我国开展环境损害鉴定评估工作较为迟缓,规范环境损害鉴定评估主体的法律法规较少。2011525日,环保部下发《关于开展环境污染损害鉴定评估工作的若干意见》,第一次以规范性文件形式提出建立环境损害鉴定评估机构,并首先在环境保护部门内进行了一些环境损害鉴定评估的试点。随后,环保部办公厅于 2014 5月印发了《环境损害鉴定评估推荐机构名录(第I批)》和 2016 2月印发了《环境损害鉴定评估推荐机构名录(第II批)》两个文件,先后推荐了两批环境损害鉴定评估机构。201610月,司法部和环保部联合印发了《环境损害司法鉴定机构登记评审办法》和《环境损害司法鉴定机构登记评审专家库管理办法》,并在两个规范性文件正式实施的第二天,司法部就审批通过了9家可从事环境损害司法鉴定的机构。至此,目前我国环境损害鉴定评估机构大致有三类:第一类是环境损害鉴定评估试点单位,共12家;第二类是环境损害鉴定评估推荐机构,共29家;第三类是环境损害司法鉴定机构,共9家。最新的统计结果显示,2011年到2016330日间,环保部门所属鉴定评估机构(含两批推荐机构)完成的环境损害鉴定评估案例共503件,需评估环境本身损害费用的案件共计158件,环境损害数额共计15.09亿元。

为了适应环境损害赔偿及环境司法专门化的需要,有关部门和机构相继发布了一系列有关环境损害鉴定评估的规章和规范性文件。如,201512月,司法部、环保部联合印发《关于规范环境损害司法鉴定管理工作的通知》,开始启动环境损害司法鉴定工作;20161月,最高人民法院、最高人民检察院及司法部联合印发了《关于将环境损害司法鉴定纳入统一登记管理范围的通知》;20166月,环保部印发《生态环境损害鉴定评估技术指南(总纲)》和《生态环境损害鉴定评估技术指南(损害调查)》等2项技术指南;20167月,环保部发布《关于成立环境保护部环境损害鉴定评估专家委员会的通知》,并由来自环保、农业、林业、海洋、水利、法律等专业领域的76名专家学者组成环保部环境损害鉴定评估专家委员会,其作用为:一是为环境损害鉴定评估工作发展规划、重要政策法规和标准制定提供咨询和建议;二是参与环境损害鉴定评估推荐机构的审核工作;三是为重大环境损害案件评估提供技术支持。这些规范性文件,为环境损害鉴定评估机构的建立打下了良好的基础,也为环境损害鉴定评估机构开展鉴定评估工作提供了基本的遵循。

 

                          二、我国环境损害鉴定评估主体制度存在的问题

 

设置合理的环境损害鉴定评估机构及有效的监管机制,能够保证“损害担责原则”的切实落实,适应我国所面临紧迫的环境形势及其加强环境保护工作的要求。但相比发达国家,我国环境损害鉴定评估工作步伐较小且基础薄弱,虽近几年来颁布了一些关于环境损害鉴定评估主体的相关规则,但依然没能形成环境损害鉴定评估制度所要求的完备的鉴定评估主体法律制度。主要表现在:

(一)环境损害鉴定评估主体资格不明

环保部2011年下发的《关于开展环境污染损害鉴定评估工作的若干意见》第11条提出“组建专业队伍。依托环境保护系统内现有科研技术单位的业务优势组建环境污染损害鉴定评估管理与技术支撑队伍,明确职能定位。环境污染损害鉴定评估要与环境执法分离,保证其独立性及中立性。根据国家有关规定,推动环境污染损害鉴定评估队伍逐步纳入国家司法鉴定体系。”据此规定,有以下问题需要解决:

一是环境损害司法鉴定人的资格认定制度空白,已具备相应资格的环境损害鉴定评估机构与人员技术水平有待提高。我国现在正处于环境损害事件的爆发期,鉴定评估过程复杂且所需时间较长,现存的环境损害鉴定评估机构和技术人员一方面不能满足当前我国的实际需求,另一方面也因鉴定评估能力的欠缺,导致了现阶段我国各地存在许多不具备相应资质但仍在从事环境损害鉴定评估的机构,造成了我国现存的环境损害鉴定评估机构监管难的局面。

二是政府机关与环境损害鉴定评估机构之间的关系不够明确。从我国目前的环境损害鉴定评估的实践来看,环境损害鉴定评估机构与政府机关之间可以有三种模式,分别是二者完全分离、评估机构部分职能附属于政府机关和评估机构完全附属于政府机关。采取哪一种模式运行,既决定着环境损害鉴定评估机构自身的性质,又影响着环境损害鉴定评估制度所发挥的效果。因之前环境损害鉴定评估机构与政府的关系千丝万缕,鉴定评估机构的独立性与中立性的特质难以实现。

三是现有符合《环境损害司法鉴定机构登记评审办法》要求的鉴定评估机构较少,不能及时满足当下环境损害鉴定评估的需求。最高人民法院于2015年发布的《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第8条规定:对查明环境污染案件事实的专门性问题,可以委托具备相关资格的司法鉴定机构或者由国务院环境保护主管部门推荐的机构。依照此条款的规定,具有从事环境类鉴定评估资质的机构加一起也只有不到30家,其中能够符合《环境损害司法鉴定机构登记评审办法》而申请到许可的更是少之又少。特别是环境损害司法鉴定工作通常是在诉讼活动中展开的,而没有进入诉讼程序的环境损害案件却是大量的,也是急需环境损害鉴定及评估的,借以落实环保法中的“损害担责原则”,防范环境风险。因故,相当长的时间里会存在环境损害鉴定评估机构与环境损害司法鉴定机构并存的局面。为此,应细化机构职责,明确分工与合作。

四是在《环境损害司法鉴定机构登记评审办法》中,没有明确环保部办公厅印发的两批《环境损害鉴定评估推荐机构名录》的地位。由于该机构名录的效力低于部门规章,明显不能简单将原推荐机构直接视为符合《环境损害司法鉴定机构登记评审办法》的环境损害司法鉴定机构。这样的话,原来的推荐机构能否继续作为环境损害评估的主体及其进行已经开始的评估和已经做出的评估报告能否作为判案依据等问题尚有疑问。这些问题的存在,给行政执法和司法裁判将带来很大的困惑。

(二)环境损害司法鉴定机构登记评审专家库管理体系不健全

评审专家库是对环境损害司法鉴定主体资质审查的重要组织,在环境损害司法鉴定机构的评审中起着至关重要的作用。因此,评审专家库管理体系是否健全,关系着环境损害司法鉴定主体的鉴定评估能力问题,关系着环境损害鉴定评估工作能否顺利开展。在《环境损害司法鉴定机构登记评审专家库管理办法》中,司法部和环保部对专家库的组成、专家领域、专家应具备的条件、专家工作内容等都做了明确规定,特别是第7条规定的“环境保护主管部门会同司法行政机关对专家库实行动态管理。专家人数不能满足工作需要的,适时启动遴选工作,增补专家数额。对不能履行职责的专家,及时调整出库”的专家库的动态管理机制,对约束评审专家认真履职,起到了规范和督促作用。

但是要将专家库形成一个长效机制,其应该是一个完整的体系,因此管理办法中除了应该涵盖以上几个方面以外,还应该包括建立完备的专家库信息平台、明确专家的权利义务、专家的法律责任等内容。

但是这几方面在管理办法中均未包含,可见评审专家库管理办法体系仍有待进一步健全。

(三)环境损害鉴定评估主体法律责任不明

环境损害鉴定评估主体对其所为的鉴定评估工作应当承担什么样的法律责任,是评估程序合法、评估内容真实的有效保障。然而,不无遗憾的是,纵观我国现行的环境损害鉴定评估制度的相关规定,除环保部办公厅在《关于〈环境损害鉴定评估推荐机构名录(第I批)〉相关问题的说明》中明确了“鉴定评估机构独立开展业务并承担相应的责任……对鉴定评估报告的真实性和合法性负责”的规定外,有关环境损害鉴定评估主体的法律责任基本没有规定。随之而来的是,环境损害鉴定评估机构资质能力参差不齐,有些机构甚至在利益驱使下进行虚假鉴定评估。

对于这种虚假的鉴定评估行为,我国相应的法律法规中尚未有具体的规定。我国《刑法》第229条规定的提供虚假证明文件罪中规定,“承担资产评估、验资、验证、会计、审计、法律服务等职责的中介组织的人员故意提供虚假证明文件,情节严重的,处五年以下有期徒刑或者拘役,并处罚金”。但是该条款所列举的行为中,并没有明确列举包括环境损害鉴定评估文件弄虚作假的情形。同时,本罪是情节犯,情节严重的才构成犯罪,但是如何才是情节严重?这就赋予了法官很大的发挥空间,由其个人自由裁量。实践中,环境损害鉴定评估由于受评估技术、评估标准、人才质量等因素的影响,很难做到精确的计算,这也导致了在需要追究鉴定评估机构或人员相应的法律责任时,基本不可能实现。

(四)对环境损害鉴定评估主体的监管缺位

对环境损害鉴定评估主体的监管,是环境损害评估制度中非常重要的一个环节。在环境损害鉴定评估监管主体不明确的情况下,可能会导致鉴定评估机构乱收费,影响鉴定评估行业市场稳定性的现象发生,同时还会出现诸如为了某些不正当利益而进行虚假鉴定等现象。虽然司法部和环保部发布的《环境损害司法鉴定机构登记评审办法》等两个办法中明确规定了其是环境司法鉴定机构和评审专家库的行政管理主体,但没有明确对环境损害司法鉴定机构及其评审专家的监管职责。特别是对环保部推荐名录中的环境损害鉴定评估机构如何监管,也没有明确的监管主体及监管规则。可见,目前我国对于环境损害鉴定评估主体的监管存在缺位的现象,这是完善环境损害评估机制过程中急需解决的问题。

 

三、完善环境损害鉴定评估主体法律制度的建议

 

在认识到我国环境损害鉴定评估机制在主体方面仍旧存在许多问题的情况下,应从明晰环境损害鉴定评估主体资格、健全评审专家库管理体系、规定环境损害鉴定评估主体的法律责任和加强环境损害鉴定评估主体的监管四个方面出发,对环境损害鉴定评估主体法律制度进行完善。

(一)明晰环境损害鉴定评估主体的资格

一是在环境损害司法鉴定机构鉴定人的资格认定上,因目前没有统一的准入标准,故可以利用行业培训与考核的结果进行认定。申请从事环境损害鉴定评估的人员要参加行业协会组织的统一考试,考试通过方可取得从业资格证书。资格证书应该年检,年检前应该对从业人员过去一年的工作情况进行考核,考核通过才可通过年检。同时,应当加强对现存的环境损害鉴定评估机构及其专业人员进行技术能力及相关法律法规、规范性文件的系统培训,以期切实保障鉴定评估队伍的工作能力。

二是环境损害鉴定评估机构应采取与政府行政机关完全分离的模式,对鉴定评估机构采取市场化运行方式,保持环境损害鉴定评估机构的中立性和独立性。这也符合司法部、环保部发布的《关于规范环境损害司法鉴定管理工作的通知》中所规定的“注重保障司法鉴定机构的中立第三方地位”。所谓中立性是指鉴定评估机构能够公平公正的进行鉴定评估,鉴定评估结果真实有效,具有说服力;所谓独立性是指鉴定评估机构不依附于政府机构,有自己独立的法人人格,不受任何第三方包括政府机构的干预。

三是针对我国目前环境损害鉴定评估机构数量不足、地域分配不均的现状,可以从以下两个方面进行改善。一方面,环保部应该出台政策,鼓励条件良好、资质优秀的司法鉴定机构进行环境损害鉴定评估业务的拓展,通过政策鼓励和经济刺激双管齐下,增强司法鉴定机构对于环境损害鉴定评估业务的重视,增加环境损害鉴定评估机构的数量;另一方面,对于环保部曾经印发的两批推荐机构名录,应当遵循《环境损害司法鉴定机构登记评审办法》的规定,在同时具备每项鉴定业务至少有2名具有相关专业高级专业技术职称的鉴定人和不少于100万元人民币资金这两个条件的前提下,经过法定审批程序,最终拿到环境损害司法鉴定资质的机构,才能继续进行环境损害鉴定评估工作,而未通过审批的环境损害鉴定评估机构则不能继续进行相关工作。但就当前的过渡阶段来讲,为了保障行政执法和司法裁判的稳定性,对于这些没有通过审批的鉴定评估机构正在进行的鉴定评估工作及其已经结束的鉴定评估工作应当视为有效,且对于其正在进行的工作,应当由该机构继续完成。同时,我国处于环境污染事件爆发阶段,当依法登记的机构无法满足当地环境损害鉴定评估需求的时候,比如环境损害事件发生在偏远地区,依法登记的鉴定评估机构距离较远、设备条件无法满足等情况下,也可以就近从原推荐机构中选择评估机构进行评估,评估结果应当视为有效。

四是协调好环境损害鉴定评估机构与其他行政管理机关所设的评估机构之间的关系。按照我国现行法律规定,环保、农业、林业、海洋等行政机关为履行行政管理职责,都内设了相应的评估机构,用来评估不同类型事故损失,其评估对象与环境损害有着密切关系。故有关行政管理部门间应该建立相互衔接的技术规范体系,使得行政管理过程中的评估证据和环境损害司法鉴定证据保持一致性。

(二)健全评审专家库管理体系

对专家库的完善,应该从以下几方面入手:一是要明确入库专家遴选方式。首先,接受遴选的专家应该符合《环境损害司法鉴定机构登记评审专家库管理办法》第4条规定的各项条件;其次,建立专家库评分选拔制度,通过评分高低决定入库专家,控制专家人数,根据评审工作开展情况,适当增补专家;最后,还应该将通过遴选的专家基本情况进行公示,接受社会监督,在公示期满后确认没有问题的专家才可以正式入库。二是要完善专家库信息平台。《环境损害司法鉴定机构登记评审专家库管理办法》中只规定了该平台负责“统一提供国家库、地方库专家名单查询”,但笔者认为,专家库信息平台中还应该包括每位专家的档案,详细记载每位专家的专业方向、参与评审的情况、履行职责等内容,并对专家的诚信度进行评价,并将该档案作为是否继续聘任的主要依据,以此对专家的评审工作起到一定的监督作用。三是要对专家的权利义务进行规范。专家应该享有独立评审不受其他任何组织或个人的干预的权利、享有对评审活动拿取劳动报酬的权利以及其他相关合法权利;同时,专家也应遵循被评审机构与其有利害关系的回避义务、遵循公平正义客观评审的义务、遵循不收受他人非法好处的义务以及其他相关的义务。

(三)严格环境损害鉴定评估主体的法律责任

从法律实践的意义上说,法律责任的认定是对行为进行法律评价、对利益关系进行法律调整的关键所在。对环境损害鉴定评估机构、鉴定评估人员、入库专家来说,法律责任就是一种法律约束,从而能够保障环境损害鉴定评估结果的客观真实,维护当事人的合法权益。

首先,应明晰环境损害鉴定评估机构及其鉴定评估人员的法律责任。在民事法律责任方面,可以借鉴《环境保护法》第65条的规定,在有关环境损害的鉴定评估活动中弄虚作假,导致鉴定评估结果失真的,除依照有关法律规定予以处罚外,还应当与造成环境污染和生态破坏的其他责任者承担连带赔偿责任。在行政法律责任方面,环保部与司法部可以对环境损害鉴定评估机构和鉴定评估人员违反法律法规的评估行为进行处罚和处分,并根据相关机构或者个人行为情节的轻重,分别予以罚款、吊销执业资格等相应的处罚。在刑事法律责任方面,扩大适用《刑法》第229条规定的提供虚假证明文件罪的罪名,并明确环境损害鉴定评估中的违法行为在何种程度下为“情节严重”、明确什么行为属于“弄虚作假”,尽量约束法官自由裁量权的行使,确保审判结果的公正性;同时,对于鉴定评估机构和鉴定评估人员收受贿赂出具虚假鉴定结论的,予以非国家工作人员受贿罪判处刑罚。

其次,应该对于入库专家的法律责任进行明晰。对于专家属于回避情形却不予回避的、不按照标准对机构进行评审的、私下收受他人贿赂的以及其他没有进行公平客观正义原则履行职责的,环境保护部门应该视其情节轻重,对评审专家进行责令改正、取消评审专家资格等行政处罚,并对收受财物的人员予以没收财物并处罚款,构成犯罪的则依法追究其刑事责任。对于专家违反法律规定进行的评审,评审结果应当作废,并在更换评审专家后再依法重新进行评审。

(四)加强对环境损害鉴定评估主体的监管

对于环境损害鉴定评估主体的监管问题可以从两个层面解决,即行政监管和行业监管。行政监管是指政府机关对于其辖区内某项事务的监督管理。根据我国目前的实践经验,对环境损害鉴定评估机构的行政监管可以由环境保护部门和司法部门联合进行。具体来说,环境保护部门与司法行政部门主要是通过对环境损害鉴定评估机构、鉴定评估人员及入库专家资格的变更、撤销以及对从事鉴定评估的机构与人员的违规违法行为进行处理来实现行政监管。

行业监管是一种民间自治的监管模式,是指监管主体从实体和程序两方面对进入行业的业务主体和业务行为进行监督管理,以保证行业管理目标得以实现的活动。行业监管在我国许多行业中都在适用,并取得了很好的效果,如律师协会对律师事务所及律师的管理、证券协会对证券公司及证券从业人员的管理等。因此,可以参照已有的经验,对环境损害鉴定评估主体进行行业监督,对各鉴定评估机构和鉴定评估人员由其行业组成的协会即“环境损害鉴定评估协会”进行自律性监管。

同时,建立环境损害鉴定评估机构和鉴定人诚信档案,通过信息共享平台,对鉴定评估机构和鉴定人的能力水平、执业表现、违法记录等情况建立诚信记录,并向社会公开,接受社会监督。

综上所述,环境损害鉴定评估是环境保护的一个重要手段,完善的环境损害鉴定评估制度有助于改善我国的环境现状,促进社会经济的可持续发展。目前我国对于环境损害鉴定评估主体制度的研究尚处于起步阶段,对于该制度的主体构建还有待进一步的实践和研究。只有在多管齐下的情况下,我国的环境损害评估主体制度才会更加完善,环境损害鉴定评估制度才会得以稳定发展。

 

 

作者简介

   曹锦秋,女,辽宁盘锦人,法学博士,辽宁大学法学院教授。研究方向:环境法、经济法;王兵,女,辽宁朝阳人,辽宁大学法学院 2014 级硕士研究生。研究方向:环境法。

 

参考文献

[1]王江,魏利青,崔高莹.论我国环境损害鉴定评估机制的完善〔J〕.环境保护,20162):51.

[2]吴宇欣. 环境损害鉴定主体研究〔J. 环境与可持续发展,20134.

 

                                    

                                                文章摘自:辽宁大学学报(哲学社会科学版)20173月,第45卷第2期。

                                                                  本文编辑:王璐