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杨解君、卢淦明:公益诉讼试点若干重大理论问题探讨 ———以环境公益诉讼为重点
发布日期:2017-04-19 19:25:55
作者:杨解君、卢淦明

摘要:公益诉讼的起点何在、何种公益优先、国家职能的定位、检察机关与其他国家机关的关系等,是检察机关提起公益诉讼需要面对的一系列基本理论问题。公益诉讼的逻辑起点在于公益的界定,公益诉讼的观念起点在于公益的价值定位。从国家职能的角度而言,检察机关提起公益诉讼具有坚实的理论基础,其提起公益诉讼是合理的,是合法和现实的,也是正当的和必要的。公益诉讼中检察机关与其他国家机关的关系的处理,重点是理顺诉前程序中和提起诉讼中检察机关与其他国家机关或组织的关系。

关键词:检察机关;公共利益;公益诉讼

 

通过公益诉讼来维护公益,对国家和社会及公民个人来说是正当和必要的。我国公益诉讼试点从点到面的开展,从理论到实践的开拓,恰恰是公益力量和法律力量的共同胜利。2015年7月1日第十二届全国人大常委会第十五次会议通过的《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》(以下简称《公益诉讼试点决定》),授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点。对公益诉讼试点的探讨,我们不妨先从公益的界定与认知、公益的价值定位、国家职能的定位以及公益诉讼中检察机关与其他国家机关关系的理顺等基本理论问题方面作出回答。这也是积极探索建立检察机关提起公益诉讼制度的理论前提,以便为公益案件范围的确定、检察机关提起公益诉讼程序的建构、公益诉讼中法律的监督和执行应对等重大实践问题奠定理论基石。

一、公益诉讼的起点在哪里——公益及其优先价值

(一)逻辑起点:公益的界定

“公益”即公共利益的简称。对“公益”进行科学而合理的界定,是构建检察机关提起公益诉讼制度的逻辑起点。公共利益概念,最为突出地在于它的不确定性特征,公益属于典型的不确定法律概念。将公共利益概念视为不确定法律概念是德国的通说,其不确定性主要表现在利益内容和受益对象两个方面。在我国现行立法中有关“公共利益”表述的法律条款尽管不尽相同,但一般都以原则性或概括性的形式出现。在法律文本中,对于“公益”之所以难以通过列举式或细化式的条款进行明确规定,也是与“公益”本身具有的特点相关联的。而“公益”的特点恰恰是决定检察机关是否可以提起公益诉讼的前提和基础。

首先,公益在“受众”上是有层次性的。国家利益、社会利益、集体利益和不特定多数人的私人利益之间有着明显的层次差别。国家利益的“受益方”应该是以政权为代表的国家,社会利益的“受益方”应该是社会上的“多数人”,集体利益的“受益方”应该是集体的“大多数”。但现实生活中不同层次的“公共”和不同层次的“公益”往往是开放的、动态的、变化的,任何简单的定义可能都是站不住脚的。例如,在特定的语境下,国家利益、集体利益并不一定就等同于公益;即使皆为公益,不同的公益也会有优先与次后保护之分。

第二,公益是相互交织的。所谓相互交织是指公益在内容和类别上往往是不可分的。公益在内容上的不可分,是指公共利益不可能只及某一部分人而不及其余,公共利益只要能分配至集体中的某个个体,它必然也能惠及其他个体或被其余个体所同时共享;同理,公益受损时也往往是“覆巢之下,安有完卵”。公益在类别上的不可分是指,从公益诉讼的角度看民事公益诉讼、行政公益诉讼和刑事附带民事诉讼的公益,很多情况下都是相互交织甚至可以相互转换的。以8.12天津滨海新区爆炸事故”为例,虽然案件未完全进入司法程序,但从公共利益的损害后果上看,民事公益诉讼、行政公益诉讼和刑事诉讼皆可启动,三种不同性质诉讼皆可发生,此正是基于案件所涉利益关系相互交织在一起的缘故。

第三,公益是具体的、实在的。抽象的、泛化的公益是不存在的。正如马克思主义哲学观所指出,没有抽象的人,只有现实的人。同理,没有抽象的、泛化的公益,只有具体的、实在的公益。而对具体、实在的公益的判断要在特定的场景、特定的语境和特定的参照系下作出,否则就只是假借公益之名而无具体所指的泛化公益。因此,公益只能是实在的、具体的。

正是因为公益具有层次性、相互交织以及具体实在的特点,因此,对公益的把握具有相当大的难度。通过《公益诉讼试点决定》的文本规定——“为加强对国家利益和社会公共利益的保护,第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议决定:授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点。”可知,生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等四类案件都被界定为具有公益性质的案件。在这四类案件中既涉及国家利益又涉及社会公共利益保护,每类案件的公共利益既是相互交织又是具体实在的,而且从诉讼类型上看既存在民事公益诉讼,也存在行政公益诉讼。也正是基于此四类案件明确的公益性,检察机关才因此获得了全国人大常委会的明确授权。

(二)观念起点:何者优先

公益诉讼的逻辑起点是对公益的界定与正确认识,而公益诉讼的观念起点则是公益的价值定位。在公益与私益之间,从国家优先保护何者的视角而言,当然是公益优先于私益;但是当面对不同的公益时,即国家如何权衡不同公益间的冲突时,其也面临着难题。这就需要从价值观念上解决何种公益应得到优先保护的问题。如果法律价值观念上对于何种公益应优先保护的问题不能得到有效解决,则公益诉讼的开展可能是隔靴搔痒,意义不大的。以经济发展权与环境权何者应居于优先保护为例,只有法律予以何者优先保护的地位之后,才能基于此启动相应的公益诉讼。即只有法律明确环境利益优先于经济发展利益之后,才可能启动环境公益诉讼;反之,如果法律定位为经济利益优先、环境利益次之,则环境公益诉讼无从产生。

一方面,发展的价值取向直接决定着环境公益的价值定位。

在国家发展中,经济、社会、环境等不同发展方面“谁优先”的问题直接决定“何谓最大公益”的问题。以西方发达国家早期工业化为例,经济发展(GDP的增长)是这些国家当时发展的价值取向,因此环境利益即便是一种客观上的公益,但绝不会成为当时最大的公益,甚至被作为可以牺牲的公益,“先污染后治理”的发展轨迹就是最好的证明。这是环境公益无效定位的结果,这种掠夺式发展模式带来的惨痛代价,就是公益的价值定位错误的结局。环境利益理应作为最大公益进行价值定位却在实践中被忽视甚至无视,造成了生态环境的永久性破坏,经济发展的最终成果(当时认为的最大公益)也可能因此而保不住。因此,世界各国对于发展的价值取向进行重新思考——可持续发展等理念应运而生。

20世纪90年代以来,关于可持续发展的研究范式主要有弱可持续性和强可持续性两种。根据弱可持续性的观点。“现在这一代人是否用完了不可再生资源或向大气排放二氧化碳都没关系,只要造出了足够的机器、道路和港口、机场作为补偿就行,因为自然资本被看作本质上在消费品的生产中是可替代的。”与之相对,强可持续性认为,“人造资本和自然资本基本上是互补性的,只有部分是替代性的”,“除了总的累计资本存量外还应当为子孙后代保留自然资本本身,这是因为自然资本在消费品的生产中和作为效用的较直接提供者,是不可替代的”。国内关于经济、社会、环境的可持续发展较主流的观点认为,可持续发展理念应该是传统的以牺牲环境和资源为代价的粗放发展向协调处理经济、社会和环境三者关系的可持续发展转变。国内“可持续发展”的理念只是一个笼统的概念,既没有“强”、“弱”之分,也难与国外的“弱可持续性”或“强可持续性”直接对接起来。不过,国内的可持续发展理念可以算是“弱可持续性”和“强可持续性”之间的中立态度,强调的是经济、社会和环境三者的协调发展。从国家发展的价值取向来说,经济、社会、环境等不同发展方面“谁优先”的问题尽管不是十分明确,但社会利益、环境利益未被忽略且愈发侧重,这对于环境公益、人民群众生命和财产安全公益、众多消费者合法权益领域等公益的有效定位提供了平台,公益诉讼的开展才有可能为公益的维护提供可靠地保障。

另一方面,只有优先保护最大的公益———环境利益,才能真正实现经济发展的价值。

发展价值的问题其实就是发展为了谁、发展的成果由谁享有的问题,而“最大的公益”是发展价值的集中体现,对最大公益应该优先保护。如果最大的公益——人类的生存环境都得不到侧重和优先的保护,发展将失去其应有的意义与价值。

在改革开放初期,国内根本没有环境公益和环境公益诉讼的概念,随着国内粗放式发展模式弊端的逐渐显现以及国际社会可持续发展理念的引入,环境污染的私益诉讼和公益诉讼才逐渐出现。近几年,《民事诉讼法》、《环境保护法》等相关法律的修订,赋予了“法律规定的机关和有关组织”提起环境民事公益诉讼的权利,再到今天《公益诉讼试点决定》的颁布,检察机关可以以公益诉讼人的身份直接提起环境民事公益诉讼和行政公益诉讼。不得不说,这是国家意志通过法律授权的形式对环境公益优先保护的体现,也就是说,在经济发展和环境保护相冲突的情况下,环境利益优于经济利益。“取乎其上,得乎其中;取乎其中,得乎其下;取乎其下,则无所得矣。”若只是“唯经济论”,环境的缺失不仅是必然,经济发展的成果亦难以保住,最终“无所得矣”;若从理念上均衡对待经济社会和环境的发展,而经济的发展和环境的保护时常存在取舍的矛盾,环境的牺牲便可能成为发展的常态。只有“取乎其上”,以环境利益优先,才能真正实现发展的价值,公益的价值定位才真正具有意义。在环境权(生存权)与经济发展权相冲突的情况下,应该优先保障环境权,这才是对何种公益优先的有效定位。

二、检察机关是否适宜提起公益诉讼———正当性理由

检察机关是否适宜提起公益诉讼,一直是国内公益诉讼的争议焦点。学界中关于检察机关参与公益诉讼的讨论焦点主要集中在:检察机关能不能直接提起公益诉讼;检察机关在公益诉讼方面的公诉职能与法律监督职能是否冲突;检察机关参与公益诉讼应该以何种方式为主;检察机关支持、督促和直接提起公益诉讼的具体程序应该如何建构等几个方面。而以上众多焦点的共同核心其实在于公益诉讼中检察机关的职能定位问题,即检察机关提起公益诉讼是否具有正当性。2015年7月2日,伴随着《公益诉讼试点决定》的通过,最高人民检察院正式发布了《检察机关提起公益诉讼试点方案》(以下简称《试点方案》);20151216日,最高人民检察院第十二届检察委员会第四十五次会议通过了《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》(以下简称《实施办法》),并于2016年1月6日公布并实施。可以说,公益诉讼中检察机关的职能定位问题开始拨开云雾——检察机关直接提起公益诉讼具有正当性,即检察机关提起公益诉讼是可能的和合理的、也是合法的和现实的,更是必要的。

(一)检察机关提起公益诉讼的可能性与合理性

近年来,公益诉讼不仅在理论探讨方面很激烈,而且在司法实践中蹒跚坎坷,困难重重。以环境公益诉讼案件为例,“被曝光污染环境的案件呈上升趋势,但我国法院成功受理的环境公益诉讼案件却呈整体下降趋势,立案受理难、证据收集难、判决执行难成为环境公益诉讼面临的三大难题”。《公益诉讼试点决定》的通过和《试点方案》、《实施办法》的颁布,无疑为公益诉讼迎难而上的破冰之旅带来了曙光和注入了能量。必须强调的是,《试点方案》的颁布,是按照《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的改革部署,积极探索建立检察机关提起公益诉讼制度的积极成果。也就是说,检察机关提起公益诉讼既是国家意志的催化,也是检察机关自身职能改革的需要,检察机关提起公益诉讼的可能性在持续增加。因此《试点方案》中明确提出,检察机关“针对生态环境和资源保护等领域侵害国家和社会公共利益的情况,及时提起民事或行政公益诉讼,加强对国家和社会公共利益的保护”,其中,“针对”、“及时”、“加强”,便是检察机关提起公益诉讼的倾向和态度。

从国家公义和公共利益代表的角度而言,检察机关提起公益诉讼的合理性是被广泛认同的,但检察机关在提起公益诉讼中所承担的公诉职能和检察机关本身具有的法律监督职能是否存在冲突一直是有争议的。在司法实践中,不积跬步则无以至千里,如果因为某些学术争议的未决而蹒跚不前,不仅限制了司法自身的发展,也不利于理论的创新和发展。《试点方案》虽然对此没有直接作出回应,但却以开放包容的姿态铺开了试点实践——“立足法律监督职能,坚持检察机关职能定位,把握提起公益诉讼的条件、范围和程序,既强化对公共利益的保护,又严格规范行使检察权。”确实,检察机关的公益诉讼权和法律监督权特别是诉讼监督权是可以而且应当分离行使、并行不悖的。检察机关的公益诉讼权本质上属于诉权,是审判程序的启动,至于最终是否能够胜诉,最终需要通过人民法院的依法审判来确定。而检察机关法律监督权特别是诉讼监督权的行使,是“检察机关对审判活动的监督,严格按照法律规定的范围、程序和方式进行,主要是对法院审判中出现的违法行为提出意见,请求法院予以纠正”。因此,检察机关提起公益诉讼是符合检察机关的职能定位的,检察机关提起公益诉讼就当然具备合理性了。

(二)检察机关提起公益诉讼的合法性和现实性

一般说来,检察机关参与公益诉讼的方式主要有支持起诉、督促起诉和直接起诉等三种方式,在《公益诉讼试点决定》通过和《试点方案》、《实施办法》颁布之前,从权力行使的立法依据上论证检察机关提起公益诉讼的合法性是有一定难度的,毕竟,检察机关参与公益诉讼的法律依据是不够明确和充分的。2012年修订的《民事诉讼法》第十五条虽然提出了“支持起诉”,却只是一种概括性的规定,关于支持起诉的程序规则只字未提。新修订(2014年)的《环境保护法》第五十八条规定,“对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼”。此处虽然增加社会组织提起公益诉讼的条款,但仍然没有对检察机关予以明确的法律授权。除了司法解释中可看见的“零星规定”之外,国家法律中尚无明确的关于检察机关督促起诉和直接起诉的法律依据。在《公益诉讼试点决定》通过和《试点方案》、《实施办法》颁布之后,检察机关参与公益诉讼的法律依据不充分的问题得到了针对性的解决——“第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议决定:授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点。”“人民法院应当依法审理人民检察院提起的公益诉讼案件。”同时,检察机关提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的案件范围、诉讼参加人、诉前程序(支持起诉和督促起诉)和诉讼请求等程序规则在《试点方案》、《实施办法》中得到了规范。所以,检察机关提起公益诉讼自始有了明确的法律依据,具备了无可置疑的合法性。

虽然我国法治进程在不断向前迈进,但是公益诉讼可以说一直处在“叫好不叫座”的尴尬位置。以环境公益诉讼为例,除了公益诉讼“适格主体”的障碍以及立案受理难、证据收集难、判决执行难之外,“许多公众在遭受污染侵害时,因‘惹不起’、‘拖不起’、‘花不起’等考虑,不想、不敢甚至不能通过司法手段进行环境维权”。环境公益诉讼面临的尴尬,同样出现在国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等几类案件中,公益诉讼成为一种现实的无奈。相应地,全国人大常委会的授权和《试点方案》、《实施办法》的颁布表现出一种斗志昂扬的破冰决心。确实,检察机关参与公益诉讼比起其他国家机关、社会团体、企业事业单位有着明显的优势——检察机关自身的检察独立性和国家公权力性质决定了它可以“惹得起”;检察机关自身的法律专业性决定了它可以“拖得起”;检察机关自身的国家机构性质和定位决定了它可以“花得起”。总之,在全国人大常委会的郑重授权下,检察机关在法定条件下提起公益诉讼乃职责所在,应该当仁不让。

(三)检察机关提起公益诉讼的正当性和必要性

检察机关提起公益诉讼的正当性,既表现为检察机关作为具有明显优势适格主体提起公益诉讼的合法性,更表现为检察机关代表公共利益提起公益诉讼的正义性。我国是人民民主专政的社会主义国家,国家一切权力属于人民,所有国家机关的宗旨就是全心全意为人民服务。检察机关代表公共利益提起公益诉讼是国家意志的直接体现,目的是“维护宪法法律权威,维护社会公平正义,维护国家利益和社会公共利益”。检察机关代表公共利益提起公益诉讼,区别于一般公民、法人和组织基于私益提起的诉讼,本质上就是公诉权的行使——“公诉权的行使在本质上都是以公益为基础的,因而公诉权并不必然地局限于刑事诉讼,理应包括刑事公诉权、民事公诉权和行政公诉权。”检察机关代表公共利益提起公益诉讼,既是维护国家和社会公共利益的政治需要,也是检察机关的一种检察担当和司法担当。若就行政公益诉讼而言,检察机关在行政机关违法作为或不作为而侵犯公益时直接提起行政公益诉讼,是对行政权实施监督,以达到权力制衡之目的,从权力制衡的角度而言,也是检察机关提起公益诉讼的正当性的重要体现。

检察机关提起公益诉讼,除了维护国家和社会公共利益的需要之外,还是扶助弱势群体和强化法律监督职能的需要。例如,在环境污染案件中,受诉讼成本高、调查取证难等多种因素的影响,环境损害的受害方往往难以行使权利,从而成为了弱势群体,这时候亟需寻找具有客观优势的代言人。当然,社会团体和法律援助机构可以提供一定的援助,但始终不如以国家意志和国家力量为支撑的检察机关提起公益诉讼来得长效与有力。再者,在环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等几类公益案件之中,很可能与地方政府有着一定的关联性。检察机关作为独立的司法机关提起涉及地方政府的民事公益诉讼和行政公益诉讼,凭借其专业的法律优势和丰富的公诉实践经验,不仅能有效抵御地方保护主义,而且能直接针对地方政府的不作为或违法作为向法院提起司法审查之诉,法律监督职能从而得到进一步的强化。从这一角度而言,检察机关提起公益诉讼具有必要性。

三、公益诉讼的各种关系如何理顺———检察机关与其他国家机关的关系定位

(一)理顺诉前程序中检察机关与其他国家机关或组织的关系

在《公益诉讼试点决定》通过和《试点方案》、《实施办法》颁布之前,因为检察机关直接提起公益诉讼的法律依据不够充分,检察机关参与公益诉讼的方式主要以支持起诉和督促起诉为主,而在支持起诉和督促起诉中,检察机关却经常处于“配角”地位,“热脸贴人家冷屁股”的尴尬不时发生。在《公益诉讼试点决定》通过之后,检察机关直接提起公益诉讼不仅有了明确的法律依据,而且在诉前程序中的法律地位也得到了扶正——“提起公益诉讼前,人民检察院应当依法督促行政机关纠正违法行政行为、履行法定职责,或者督促、支持法律规定的机关和有关组织提起公益诉讼。”也就是说:第一,在公益诉讼诉前程序中,检察机关和行政机关是监督与被监督的关系,而且,对于行政机关的“依法督促”既是检察机关的正当权力,也是检察机关的合法职能;第二,检察机关在诉前程序中应当“督促、支持法律规定的机关和有关组织提起公益诉讼”,这意味着在诉前程序中,检察机关与“法律规定的机关和有关组织”是一种建议与被建议、催告和被催告、支持与受支持、帮助与受帮助的关系。更重要的是,检察机关与“法律规定的机关和有关组织”之间可以理解为一种诉讼利益的共同体,因为检察机关依法督促、支持法律规定的机关和有关组织提起公益诉讼,是检察机关自身直接提起公益诉讼的必经的前置程序。例如,根据《海洋环境保护法》第九十条第二款规定,海洋环境监管部门有权代表国家对海洋环境污染的责任者提起公益诉讼,而检察机关如果要直接提起公益诉讼,则须经过前置程序,即对海洋环境监管部门督促起诉或支持起诉。因为《试点方案》明确规定,“检察机关在提起民事公益诉讼之前,应当依法督促或者支持法律规定的机关或有关组织提起民事公益诉讼。法律规定的机关或者有关组织应当在收到督促或者支持起诉意见书后一个月内依法办理,并将办理情况及时书面回复检察机关。”这里还需要强调的是,“督促或者支持起诉意见书”不仅仅是单方面针对“法律规定的机关和有关组织”,还应该包括对行政机关纠正违法行为或不作为的监督与督促。

(二)理顺提起诉讼中检察机关与其他国家机关或组织的关系

在民事公益诉讼和行政公益诉讼中,检察机关的诉讼地位一直是容易引起争论的理论和实践问题,在公益诉讼中检察机关究竟是原告、共同原告还是诉讼第三人,不同地区的司法实践有着不同的处理,原告资格问题往往成为了检察机关最头疼的问题,毕竟,“原告与案件有直接利害关系”是提起民事诉讼和行政诉讼的基本法定条件。201412月8日通过的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《民事公益诉讼司法解释》)第十一条也只是规定了检察机关支持社会组织依法提起环境民事公益诉讼的方式,没有涉及检察机关直接提起公益诉讼的相关解释。检察机关直接提起公益诉讼中,检察机关与其他国家机关或组织的关系究竟如何,一直处于不明状态。在《公益诉讼试点决定》通过和《试点方案》颁布之后,检察机关直接提起公益诉讼中,检察机关与其他国家机关或组织的关系,或能逐渐理顺。

1.作为公益诉讼人的检察机关与其他诉讼参加人的关系。根据《试点方案》在民事公益诉讼的“诉讼参加人”方面的表述是,“检察机关以公益诉讼人身份提起民事公益诉讼。民事公益诉讼的被告是实施损害社会公共利益行为的公民、法人或者其他组织。检察机关提起民事公益诉讼,被告没有反诉权。”《试点方案》在行政公益诉讼的“诉讼参加人”方面的表述是,“检察机关以公益诉讼人身份提起行政公益诉讼。行政公益诉讼的被告是生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域违法行使职权或者不作为的行政机关,以及法律、法规、规章授权的组织。”

首先,检察机关不仅仅是“诉讼参与人”,更是“诉讼参加人”。“诉讼参与人”的范围要比“诉讼参加人”广泛一些,“诉讼参与人”不仅包括了诉讼参加人,而且还包括证人、鉴定人、勘验人员和翻译人员等其他诉讼参与人。而“诉讼参加人”一般是指当事人和诉讼代理人。在支持和督促起诉中,检察机关作为“诉讼参与人”是比较合理的,因为“法律规定的机关和有关组织”是适格的原告;但在直接提起民事公益诉讼条件下,检察机关的“公益诉讼人”身份应该处于“诉讼参加人”中的原告的地位,只不过把检察机关称作“公益诉讼人”。在行政公益诉讼中亦是如此。

其次,检察机关是相当于原告的“公益诉讼人”,其他因怠于起诉或起诉不能的“法律规定的机关和有关组织”以及其他利害关系人可以作为第三人。学界对检察机关在提起民事公益诉讼中的法律地位一直是存在争议的,但是从《公益诉讼试点决定》和《试点方案》设置的“公益诉讼人”称谓和相关督促起诉和支持起诉的“诉前程序”可以判断,检察机关是在其他公民、法人和组织不提起诉讼的情况下直接提起公益诉讼的,或者说,检察机关是在没有其他适格原告或其他适格原告不起诉的情况下直接提起公益诉讼的,这意味着检察机关直接提起公益诉讼充当的是原告的地位,行使的是原告的诉权,承担的是原告的义务,检察机关的“公益诉讼人”身份应以当事人中的原告对待。由于人民法院的裁判结果对公益诉讼中的其他因怠于起诉或起诉不能的“法律规定的机关和有关组织”以及其他利害关系人有着实实在在的影响,人民法院的裁判结果对其必然产生权利和义务上的一定约束,在检察机关直接提起的公益诉讼中可以将其作为诉讼第三人,并根据《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的规定行使权利、履行义务。

最后,检察机关与被告在诉讼结构上是平等关系。在民事公益诉讼中,检察机关虽然是具有国家公权力的“公益诉讼人”,但在诉讼结构上与被告仍处于平等地位,检察机关不能压制或剥夺被告的诉权。好比等腰三角形,检察机关和被告处于等腰三角形的两个底角,人民法院居中裁判处于顶角,当事人地位平等。不过,根据《试点方案》的规定,检察机关提起民事公益诉讼,被告没有反诉权。虽然检察机关提起民事公益诉讼中的被告有没有反诉权一直是存在争议的,但是,若赋予被告反诉权,或许会违背反诉的基本法理:其一,反诉与本诉的原被告是相反相对的,而本诉中检察机关只是公益的代言人,其“公益诉讼人”的身份只是处于原告地位而非实体上的利害关系人,检察院作为反诉的被告显然是不适格的;其二,反诉与本诉应该具备确实的牵连关系,在诉讼标的、诉讼请求、诉讼理由或案件事实方面存在法律上或事实上的牵连关系。提起公益诉讼后,检察机关与被告之间是一种诉讼法律关系,而非实体法律关系,在法律实体权利义务上和案件事实上并没有实质的牵连关系。所以,检察机关提起民事公益诉讼,被告没有反诉权,否则就违背法理了。《试点方案》对“被告没有反诉权”的规定,并非说明诉讼结构的不平等,相反,恰恰是为了确保诉讼结构的均衡与平等,否则,违背法理赋予被告反诉权,就会造成诉讼结构的失衡。

2.作为公益诉讼人的检察机关与人民法院的关系。人民法院的独立审判权是宪法所赋予的,虽然检察机关提起的公益诉讼具有一定的特殊性,但这并不影响人民法院依法行使独立审判权。在检察机关直接提起的公益诉讼中,作为公益诉讼人的检察机关和人民法院的关系依然是运动员和裁判员的关系。这里还需要强调的是,《公益诉讼试点决定》不仅明确赋予了检察机关提起公益诉讼的诉权,而且规定了人民法院应当依法审理。联系《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要(20142018)》(法发〔2015〕3号)第十七条不难看出,作为公益诉讼人的检察机关在人民法院案件受理程序上,门槛是相对较低的。当然,检察机关提起公益诉讼也必须符合一定的法定条件,即应当符合《试点方案》中“检察机关提起民事公益诉讼,应当有明确的被告、具体的诉讼请求、社会公共利益受到损害的初步证据,并应当制作公益诉讼起诉书”以及“检察机关提起行政公益诉讼,应当有明确的被告、具体的诉讼请求、国家和社会公共利益受到侵害的初步证据,并应当制作公益诉讼起诉书”等相关要求。另外,检察机关也应该与人民法院建立协调机制,进一步明确和细化管辖、诉讼程序和执行等相关事项。

3.作为公益诉讼人的检察机关与其他机关或组织的关系。如前所述,检察机关比起其他法律规定的社会组织提起公益诉讼要有更多的天然优势,毕竟,检察机关正处于这张巨大的关系网当中较为主动和有利的位置。但是,检察机关优势的发挥需要协调处理好其中的复杂关系,做到内外协调。检察机关内部方面,应该建立民事行政公益诉讼部门与刑事诉讼部门(控告科、侦监科、公诉科、反贪科、反渎科)之间的线索信息交流和共享机制,利用和创造有利条件,高效运用司法手段维护公共利益。检察机关外部方面,除了应理顺与人民法院的关系之外,还应理顺检察机关与行政机关的关系,以便建立与行政检察等纠错程序相衔接的协调机制;理顺检察机关与司法鉴定部门机构的关系,以便调查取证;理顺检察机关与科研机构和高校的关系,以便借助专业的力量,维护公共利益。正如《试点方案》中提出的工作要求,“各试点单位要加强请示报告和沟通协调,积极争取地方党委、人大、政府和有关部门的支持,建立与人民法院的协调配合机制,共同推进试点工作稳步开展”。

 

作者简介:杨解君,法学博士,广东外语外贸大学广州市绿色法制研究中心教授、博士生导师;卢淦明,广东国际战略研究院欧洲学博士研究生。

 

参考文献

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                   文章摘自:第16卷第6期《中国地质大学学报(社会科学版)》201611

                   本文编辑:王璐