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李挚萍、焦一多:论排污许可制度实施的法律保障机制
发布日期:2017-04-12 23:29:46
作者:李挚萍、焦一多

摘要:当前我国正在建立以排污许可制度为核心的环境管理体系,但排污许可证覆盖面窄、发证率低,为此我国采取了一系列措施来保障排污许可制的改革与实施,为确保排污许可制度发挥核心作用,还需要通过法律来保障其改革目标得以顺利实现。本文认为排污许可制度的法律保障机制应当包括两个方面,即立法保障机制和法律实施保障机制。立法保障已经较为明晰,法律实施保障机制较为急迫,本文借鉴国际经验提出应该建立多元化的排污许可制度实施保障机制,包括政府实施、公众实施及自我实施机制。

关键词:排污许可制度;法律实施;保障机制;环境管理;国际经验

排污许可制度实施的问题及障碍

排污许可是主管机关根据企事业单位和其他生产经营者的申请,经依法审查,允许其按照许可证载明的种类、浓度、数量等要求排放污染物的管理制度。按照国际经验,在环境管理法律制度体系中,排污许可是典型的命令控制型法律制度,是环境保护部门统计排污数据、控制排污行为、追究违法排污责任的重要依据,是统筹、协调各项环境保护法律制度的核心,是利益各方在环境保护事务中交互的平台。

20世纪80年代原国家环境保护总局发布的《关于以总量控制为核心的<水污染物排放许可证管理暂行办法>和开展排放许可证试点工作的通知》为起点,我国排污许可制度实施至今已有30年的时间,其间经历了初步探索、逐步完善、深入发展、快速进化等阶段,当前,就处在快速进化的阶段。排污许可制度走到这个阶段,少不了前期经验的积累和问题的发现,为了指明下一阶段改革的方向,有必要对排污许可制度实施中存在的问题进行简要的梳理。

排污许可证覆盖面窄、发证率低的问题,一直以来深受诟病,被学者普遍认为是其实施过程中存在的最大的问题。环境与经济政策研究中心曾在2006年对上海、江苏、广东、重庆、云南六省市的排污许可证的发证情况进行了调查研究。研究结果表明,除广东的发证率在60%以上外,其他五省市均在20%以下。中国环境科学院的段菁春在2011年对石家庄、广州、哈尔滨、兰州、大同5市进行了调查,其结果表明5市均仅对重点排污企业发放了许可证,基本覆盖了市控重点污 染源,但是并未对其他固定点源发放,覆盖范 围较窄。此外,在实际实施中,许可证普遍成为“一锤子买卖”,许可证的发放几乎不存在不批准的情况,排污量的申报也均由企业自己决定,未能实现对排污指标的合理分配。环保部门对排污许可证落实情况的监督执法没有到位,企业也忽略了其守法义务,将违法排污作为常态,只要不被发现,便不会守法,自我监测义务则被环保部门的监督性监测所取代,排污许可证沦为“注册证”。

理论界关于排污许可证实施不力做了诸多分析,其原因主要有以下几点:第一,排污许可制度在环境管理制度体系中核心地位缺失。一直以来,排污许可制度是作为总量控制制度的附属制度而存在的,其目的是为了合理分配总量控制指标,从而实现控制重点污染物排放的目的。因此,排污许可证沦为“注册证”也就不难理解了。第二,相关配套法规尚未出台。在法律层面,《环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》均对排污许可制度做了原则性的规定,但是法律要求国务院制定的实施办法迟迟未能出台,配套法规的缺失,导致各地许可证的适用各有差异,遏制了许可证作用的发挥。第三,环保部门的监测及执法能力建设不足。许多地方环保部门的执法及监测能力不足,无法应对全面实施排污许可管理的需要。第四,公众参与程度低。尽管修订后的《环境保护法》强化了公众参与在环境管理中的重要地位,但是在排污许可证制度中,公众参与程序不规范、信息不对称、渠道不畅通,公众参与严重不足,社会监督不够。第五,企业自觉履行环保法律义务的意识薄弱。长时间以来,环境违法成本较低,达标排污、自我自动监测、清洁生产的成本较高,企业能够主动安装或使用自动监测和污废处理设施的情况很少,这就导致无法真实确定企业的排污量,也就使得排污许可证无法发挥其应有的作用。第六,环境保护法律制度“各自为政”。当前我国的环境保护法律制度之间衔接性不足,无法形成统一协调的环境保护法律制度体系,使得各项法律制度的实施效果大打折扣。

近几年,为了解决上述问题,使排污许可制度回归环境保护法律制度体系的核心地位、成为各项环境管理制度的连接点、使排污许可制度成为企业守法文书和监管部门的执法依据,我国采取了一系列措施来保障排污许可制的改革与实施。在国家战略层面,提升排污许可制度在环境管理制度体系中的地位,如在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出要“完善污染物排放许可制,实行企事业单位污染物排放总量控制制度”;在《生态文明体制改革总体方案》第三十五条中提出“完善污染物排放许可制”,并明确要求“尽快在全国范围建立统一公平、覆盖所有固定污染源的企业排放许可制,依法核发排污许可证,排污者必须持证排污,禁止无证排污或不按许可证规定排污”,此外,在第五十四条保障措施中也专门提出要“完善排污许可的法律法规”。201611月发布的《控制污染物排放许可制实施方案》提出了排污许可制度顶层设计的四大基本原则,即精简高效,衔接顺畅;公平公正,一企一证;权责清晰,强化监管;公开透明,社会共治。将排污许可制建设成为固定污染源环境管理的核心制度,作为企业守法、部门执法、社会监督的依据,为提高环境管理效能和改善环境质量奠定坚实基础。

排污许可制度实施需要的法律保障机制

排污许可制度核心地位的回归和改革方案的提出,并非意味着排污许可制度就能够按照当前的预期得到良好的贯彻与落实,还需要在法律中将其核心地位予以确定,需要通过法律来保障其改革得以顺利实现。

排污许可作为环保部门最重要的管制手段,首先必须有相关的法规为依据,以保证其权威性和合法性;其次,许可制度的实施有赖于环境保护部门严格的监管,问责处罚必须有足够的威慑性,确保其贯彻执行;再次,在许可制度执行过程中,需要有来自社会的监督,需要有充分的信息做支撑;最后,环境保护部门均需要有相应的实施能力。基于此,本文认为排污许可制度的法律保障机制应当包括两个方面,即立法保障机制和法律实施保障机制。

立法保障机制

立法保障机制是指要通过制定和修订法律法规为排污许可制度的建立提供充分的合法性、正当性依据。目前,新修订的《环境保护法》和《大气污染防治法》已经明确了立法原则,正在制定的“排污许可证管理条例”“排污许可证管理暂行办法”,将进一步明确排污许可制度的基本内容,包括许可条件、适用范围、颁发主体、许可程序、许可证内容、违反许可证的法律责任等,立法保障机制即将形成。立法保障机制为排污许可制度的实施提供了前设性的保障,但是法律作为社会调控手段,其作用的发挥需要法律的实施来予以实现。因此在立法保障已经较为明晰时,法律实施保障机制才是应关注的重点。

法律实施保障机制

法律实施保障机制则是指政府、公众、企业依法在各自权责范围内督促、推动排污许可制度的相关机制。法律实施机制应当结合排污许可制度的改革方案构建。当前,排污许可制度的改革目标是实现排污单位综合性一证式管理,建立以排污许可制度为核心的污染源综合管理体系。改革方向主要有以下几点:其一是规范污染源的环境行为,实行多种污染物协同控制;其二是围绕排污许可证,建立统一的固定源环境管理平台,形成事前、事中、事后的全过程管理体系;其三是结合政府简政放权,简化行政审批,实现“一站式”服务;其四是切实落实企业诚信和守法主体责任,强调主动防范,接受公众监督。改革方案对政府、企业、公众实施排污许可制度分别提出了不同的要求。

多元化的排污许可证实施保障机制的构建

发放排污许可证不是许可证制度的结束而是开始,许可证制度的作用必须通过许可证的实施来最终实现。许可证的实施机制是综合的,本文此处主要聚焦于三个方面。

政府实施机制

许可证制度属于一种典型的命令和控制型手段。因此政府实施是关键,没有一个强大的政府实施机制,其他主体的实施将缺乏基础和保障。本文认为政府实施机制应当结合当前我国环境保护方面的新动态予以建构。

其一,落实环境管理体制改革精神,强化排污许可制度实施的基础。20169月中共中央办公厅和国务院联合下发了《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》(以下简称《意见》)。《意见》提出环境监测监察职能上移,由省级环保部门统一行使,环境执法重心下移,加强基层执法队伍建设等要求。这些要求为排污许可制度的实施提供了有利条件。环境质量监测数据是排污许可制度实施的基础,是排污指标分配的依据,环境监测职能上移,推动全省环境监测数据的汇总与统一,方便环境监测信息平台的建立,有利于保障环境数据的真实性以及排污许可制度的科学性。因此,应当顺应趋势,加快建立排污许可信息平台。

环境执法重心下移,意味着将来要进一步加强基层执法队伍和监督性监测能力建设,缓解基层环境执法人手不足、素质较低的情况。各级政府尤其是地方政府应当将此要求与排污许可制度改革相结合,在加强基层执法人员培训时,将排污许可制度作为培训的重要内容,提高相关工作人员的业务水平和履职意识。建设与排污许可制度相配套的监测核查体系。

其二,加强制度整合,建立全过程管理体系,简化行政审批,实现“一站式”服务。我国环境管理制度相对完善,从企业的开工建设到生产运营,直至最后的破产、搬迁,均有相应的环境管理制度予以规制。但一直以来,各个制度间协同性较差,无法发挥整体作用。本文建议,在加强制度融合,建立全过程管理体系的过程中, 将各项相关环境管理法律制度对排污单位所规定 的守法义务在排污许可证中统一体现,同时结合中央简政放权的要求,对于环境管理法律制度中不必要的行政审批进行简化,这样不仅减轻了排污单位的负担,而且能够提高环境保护部门的效率,节约行政成本。

其三,转变监管理念,创新监管模式。一直以来,我国环境保护部门承担了较多其所不应承担的义务,如“追着排污企业,让其守法”便是最明显的例子。环保部门的污染物监测应是监督性监测,而非守法性监测。政府的人力、物力也无法保证其监测点能够覆盖所有的固定污染源。因此,本文建议,环保部门应当转变监管理念,由通过获得企业的排放数据来确定违法行为为主的情况,转为通过核实企业排放的公开数据作为执法依据,而不承担数据偏差带来的系列问题。

公众实施机制

公众实施机制是多元化实施机制的重要组成部分,其原因,一是政府力量有限,通过公众监督能够有效、及时发现企业违法排污行为;二是公众参与环境保护是公民、法人和其他组织的法定权利。排污许可制度所规制的污染源,普遍是持续排放污染物的固定点源,其相较于其他移动污染源和面源污染更容易受到监督,公众可以发挥更大的作用。

当前,根据相关法律法规,公众参与排污许可制度实施主要体现在在排污许可证的发放阶段表达意见以及事后实施阶段进行监督两个方面。但在过往多年的操作中,公众参与的效果并不理想,公众的表达权和监督权均没有得到有效行使。

公众参与权未得到有效行使的原因之一是参与的渠道不畅通。尽管国家和地方制定了公众参与环境保护事务的一系列规定,但是由于排污许可制度本身立法的缺失,导致许可证发放及实施过程中的公众参与缺乏制度指引及程度规范,环境保护部的《排污许可证管理暂行办法》(征求意见稿)虽然规定了排污信息公开和公众监督的内容,但是缺乏程序上的保障。建议借鉴环境影响评价制度,在排污许可制度中设立征求公众意见的环节和程序。

公众参与权未得到有效行使的原因之二在于公众没有足够的知识和能力参与环境事务。因此,加强公众参与能力建设是当务之急。本文建议,政府应当及时向公众提供与排污许可证相关的信息、培训、指引等。此外,还可以借鉴一些国家的做法,增加使排污者提高公众参与能力的相关规定,如美国《清洁空气法》允许联邦环保局在许可过程中运用更大的自由裁量权来增加社区参与和建设的实施能力。该法第504条(a)款规定:“每一个依本章发放的许可证应包括⋯⋯诸如为确保遵守本章适用的要求,所必要的条件”。据此,环保局可以要求那些领取《清洁空气法》中许可证的人采取一定的行动提供公众参与的途径,加强受影响社区参与的能力,以保障许可设施遵守适用的环境保护法规。这些条件包括提供监督许可设施运作情况所需要的信息以及增加市民团体参加监督和履行保障所需要的资源等。此举不仅能够改善公众参与排污许可管理过程的能力,还可以减少企业利用其技术和专业上的优势垄断信息,侵害公共利益情况的发生。

公众参与权未得到有效实施的原因之三在于信息公开不足。在2015年以前,环境信息公开程度不高,公众对于排污企业所排放的主要污染物、浓度、总量、排放方式、排污口数量、减排计划、应急预案等重要环境信息知之甚少。随着《环境保护法》的修订和《企事业单位环境信息公开办法》的实施,这一状况有了一定的缓解。但是,纵观《环境保护法》和《企事业单位环境信息公开办法》,可以发现,其中重点排污单位的环境信息属于强制公开,而其他单位则属于自愿公开。将来排污许可制度要覆盖所有的固定污染源,信息公开的范围显然与发证范围存在较大的差别。因此,本文建议,可借此次“排污许可证管理条例”“排污许可证管理暂行办法”的制定,要求所有申请排污许可证的企业均应公开环境信息,公开内容则以《企事业单位环境信息公开办法》中对重点排污单位的要求为准。

此外,环境公益诉讼制度与排污许可制度在环境信息公开上具有重要联系。环境公益诉讼是公众参与环境保护、维护自身和社会环境公共利益的重要手段,排污许可制度中环保部门和排污单位的环境监测数据是电子数据,其具备成为环境公益诉讼中证据的法定效力。这一联系,便使得以环境公益诉讼制度推动排污许可制度的实施成为可能。

自我实施机制

自我实施在西方国家常被称之为“自我管制”或是“自我政策”,主要是指排污许可证持证者自觉遵守许可证的要求。众所周知,企业以营利为目的,在没有强制性义务的情况下,要求企业将环境成本内部化是不现实的。因此,自我实施并非是完全建立在自愿的基础之上,同样也需要相应的制裁措施来规制持证者。基于此,可以说,自我实施是在排污许可证的要求下,调动排污者的主动守法排污和逐渐消减排污量的积极性。近年来各国政府出现了各种自我实施措施。如自我监测、自我审计、系统内部环境管理等。

排污许可证制度中对排污者最基本的要求就是自我监测、自我报告和记录维持,排污者必须依照法律及许可证的要求安装、使用和维持监测仪器设备,定期监测和提取样本,建立及维持相关的记录、档案,定期制作报告,提供其他环保部门要求的信息,及时公布相关信息。自我实施实际是将以往政府替排污者承担的收集、提供和公开信息的责任归还排污者,由排污者对排污信息的准确性负责,政府则将更多的精力投入监管中。此外,准确、全面、及时的数据信息也是政府实施和公众实施的重要保障。政府基于排污者提供的数据信息,进行监管执法,开展建立基准线、确定并追踪污染源、确定污染物排放标准、评估环境质量变化等基础性工作,从而为政府实施奠定基础;公众通过排污者所公布的数据信息和政府公布的环境信息,来评估排污行为的环境风险和影响,进而采取行动来保护自身的利益;企业则根据数据信息,来评价处理和减少污染物的效果,降低生产成本,防范环境风险。所以,许多国家对企业自我实施制度都极为重视。如美国,所有规定了排污许可制度的法律都要求:每一个许可证持有者都有具体的自我监测、报告和维持记录的法律义务。

部分国家为了促使企业通过自我披露、监测及纠正违法行为,采取了一系列减责或免责措施。以美国为例,美国环保局于1995年和 1996年分别发布了《鼓励自我监督:发现、披露、改正和防止违法》(Incentives for Self-policing: Discovery, Disclosure, Correction and Prevention of Violations,又被称为《审 计政策》,Audit Policy)和《小型企业监管执法公平法案》(The Small Business Regulatory Enforcement Fairness Act,又被称为《小型企业政策》,The Small Business Policy),后者是前者的特别法,并均于2000年进行了修正。两项政策均采用包括系统、自愿发现、快速披露、改正违法行为、不再次违法等9个条件,作为排污者获得减免法律处罚的优待条件。但由于小型企业缺少大型企业的环境管理、污染防治能力,因此,《小型企业政策》的适用更为宽松,如两项政策均规定,法律规定的主体符合所有这9个条件时,可以免去100%针对违法所得的民事处罚(本来可能被没收的),没有符合其中的第1个条件(即系统地发现违法),但符合其他8个条件的,有资格减轻75%针对违法所得的民事处罚。但若主体为法律规定的小型企业,则仍可获得100%的减免,同时在改正违法行为的期限内,小型企业也要比其他主体宽松,且政府会通过一系列的援助措施来帮助小型企业达到法定要求。

在目前的改革中,我国已经在排污许可制度里注意到了自我实施的重要性,不仅有实施已久的排污申报登记制度,还在2013年出台了《国家重点监控企业自行监测及信息公开办法》。但是,其自我实施的范围过窄,尚无法实现排污许可制度改革的要求,也不利于排污许可制度的实施。因此,通过借鉴国际经验,本文建议:第一,清晰地在每一个许可证中确定自我监测、自我报告和维持记录的义务;第二,在政府网站上公布报告和记录的主要内容,使公众可以获知;第三,将自我监测、实施、披露和纠正违反许可证的行为与国家的优惠政策、征信等内容结合起来,提供有效刺激;第四,对未能依法提供信息或提供虚假信息的人进行严厉惩罚。

此外,本文还认为,推动自我实施机制还需要考虑经济成本和技术条件的问题。排污单位的生产经营是以获取利润为目的,除了法律作出强制性规定,并辅之以严密的监测手段和严厉的处罚措施,从而大大提高违法成本之外,仅靠自我实施极为困难。只有从根本上降低企业的守法成本,即加快技术研发,推出普适性的、低成本的设施,才能真正地实现排污许可制度的设立目的。

 

 

作者简介:李挚萍,中山大学法学院教授;焦一多,中山大学法学院。

参考文献:

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                   文章摘自:《环境保护》201623

                   本文编辑:王璐