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林灿铃:气候变化所致损失损害补偿责任
发布日期:2017-03-20 23:33:16
作者:林灿铃

摘要:气候变化是人类当前面临的关乎生死存亡的重大危机。自太平洋岛国帕劳总统托里比翁(Johnson Toribiong)于20119月的联合国峰会上呼吁联大向国际法院寻求咨询意见以确定各国是否有法律责任确保其领土上的任何排放温室气体的行为不会危害其他国家”以来,“气候变化不利影响的损失损害国际机制”成为历次世界气候大会上发达国家与发展中国家的博弈焦点,终于2013年华沙气候大会上形成气候变化不利影响的华沙损失损害国际机制,成为了当前应对气候变化国际环境立法领域的一个焦点和难点问题。本文从气候变化不利影响的客观现实入手,深刻揭示了气候变化不利影响所导致的损失与危害的华沙机制的法律属性,将其界定为“气候变化所致损失损害补偿责任”,从国际环境立法的角度进一步丰富和发展了国家责任理论。

关键词:国际环境法;气候变化;损失损害;补偿责任

 

气候变化已是不争的事实,全球大气一体及大气环流作用决定了气候变化问题自始即是国际问题。尽管历史上出现过几次气候变化亦引发过人类大灾难,但倘若将气候变化归因于上天的意志或某宗教之教义抑或地球运转自身的规律,那我们就不必大费周章更无研究的必要。但事实上,必须承认气候变化不仅有自然的因素更有人类的助纣之“功”。我们必须采取行动处理气候变化,应认识到必须酌情养护和加强《联合国气候变化框架公约》所述的温室气体的汇和库,必须确保包括海洋在内的所有生态系统的完整性,保护被有些文化认作大地母亲的生物多样性,以及在采取行动处理气候变化时关于气候公正的某些概念的重要性,尤其是对气候变化所致损失损害严重后果的相关立法研究,正如《〈联合国气候变化框架公约〉巴黎协议》第8条第2款规定:气候变化影响相关损失和损害华沙国际机制应受作为《巴黎协议》缔约方会议的《联合国气候变化框架公约》缔约方会议的领导和指导,并由作为《巴黎协议》缔约方会议的《联合国气候变化框架公约》缔约方会议决定予以加强。

一、小岛屿国家的存亡

国际法意义上的国家须具备四个要素 :居民、领土、政府和主权。这四个要素同时具备是国际法意义上的国家产生和存在的必要条件。作为构成国家的基本要素之一,领土具有重要的意义。这种意义包括社会和政治两个方面。就其社会意义看,领土是国家的物质基础,领土为民族的生存和发展提供了必要的自然条件;就其政治意义看,领土是国家行使权力的空间,国家在本国领土内可以充分独立而无阻碍地行使其权力,排除一切外来的竞争和干涉。因此,作为国家赖以存在的物质基础和居民生存、活动以及国家行使权力的范围,任何国家都必须拥有一定的领土,至于领土面积的大小、国家边界是否完全划定以及国家领土在地理上是否完全连接在一起,并不影响国家的存在和地位。然而,当完全失去国土或“沉没”以后,国家还成其为国家吗?又抑或还是原来的国家吗?

在烟波浩渺的太平洋上,有一个属于热带海洋性气候、由一串璀璨的“明珠”构成一年四季风景如画的美丽岛国,面积只有26平方公里,总人口不过1.1万人,她的名字叫图瓦卢。人们将构成这个国家的9个环状珊瑚小岛称为太平洋上的九颗闪亮明珠并不过分,因为在很多人眼里,图瓦卢这颗明珠亮丽而璀璨,真的像一个世外桃源。然而,2000218日,生养图瓦卢人民的大海给了他们一次可怕的厄运。那一天,该国的大部分地区被海水淹没,首都的机场及部分房屋都泡在了汪洋大海之中。由于这个由9个环形小珊瑚岛组成的国家最高海拔也不过4.5米,所以,低洼地方的房屋全部没顶。专家预言,如果地球环境继续恶化,在50年之内,图瓦卢9个小岛将全部没入海中,在世界地图上将永远消失。20011115日,美国权威的华盛顿地球政策研究所发表了一份不仅令图瓦卢人民,也令所有关心人类命运的人闻之心焦的“讣告”:由于人类不注意保护地球环境,保持生态平衡,由此造成的温室效应导致海平面上升,太平洋岛国图瓦卢的1.1万国民将面临灭顶之灾。唯一的办法就是全国大搬迁,离开这块他们世世代代居住、生活的土地。与此同时,图瓦卢领导人在一份声明中说,他们对抗海平面上升的努力已告失败,并宣布将放弃自己的家园,举国移民。图瓦卢将由此成为全球第一个因海平面上升而进行全民迁移的国家,这个美丽的岛国将永远沉没于大洋之中。这个悲剧将是许多国家沿海城市的“翻版未来”。科学家普遍预测全球气温上升2℃-3℃,格陵兰岛上的冰盖就会全部融化,全球海平面就将至少上升7米。包括纽约、上海在内的大都市都将被海水淹没。而如果任由现状发展,到本世纪末,气温将至少升高 3.6℃。可见,图瓦卢沉没”只不过是人类不得不面对的气候灾难的开始。

由于面积小、资源基础薄弱、对自然灾害的高敏感性、较低的经济弹性和有限的人力及技术能力,小岛屿发展中国家极易遭受气候变化的影响。而小岛屿国家每年的二氧化碳排放量不到全球排放量的1%,他们并未对气候变化造成太大的影响,当然并不排除稻草效应。如果海平面继续上升,像基里巴斯、马尔代夫、马绍尔群岛、帕劳等国家将不再适合人类居住,与图瓦卢一样,其他小岛屿国家的国民也将流离失所。鉴于此,太平洋岛国帕劳总统托里比翁在20119月的联合国峰会上呼吁联大向国际法院寻求咨询意见“以确定各国是否有法律责任确保其领土上的任何排放温室气体的行为不会危害其他国家”。2012 23日,托里比翁总统再次在联合国强调了国际法院的咨询意见对于像帕劳这样的小岛屿国家的重要性。当天,托里比翁在纽约联合国总部举行的记者会上表示,不断上升的海平面导致了像帕劳这样的小岛屿国家面临被完全淹没的风险,随着岛屿一起被淹没的还会有这些国家独特的历史、语言和文化。托里比翁重申他在20119月联合国峰会上发出的呼吁,敦促联大紧急通过一项决议,征求国际法院的咨询意见,他强调帕劳自身为减缓气候变化将致力于使该国消耗的20%的能源来自可再生资源。但事实是,不论帕劳或其他小岛屿国家做什么也不能阻止全球温室气体上升的浪潮。我们需要每一个国家都参加进来,建立、健全应对气候变化的国际法制,否则不能抗击气候变化,更无法应对气候变化所致损失损害的严重后果。

二、气候变化所致损失损害责任的法律属性

实际上,气候变化所致损失损害问题一直以来就倍受国际社会的关注。2007年,气候大会《巴厘岛行动计划》就要求缔约方考虑特别脆弱的发展中国家应对气候变化不利影响相关损失与危害的方法与策略。2008年在《联合国气候变化框架公约》波兹南会议(COP14)上,小岛屿国家联盟首次提出应对气候变化损失与危害的多窗口机制。经过不断凝聚共识,多数发展中国家逐渐意识到应该通过加强国际合作应对损失与危害问题,并终于在2010年第十六次缔约方大会(COP16)的《坎昆协议》中决定建立一项旨在考虑特别脆弱的发展中国家应对气候变化不利影响相关的损失与危害方法的工作计划,正式在国际气候变化制度构建过程中展开帮助发展中国家应对损失与危害的多边谈判。2011年第十七届缔约方大会(COP17)的《德班协议》中提出为加深对损失与危害问题的认识,要求缔约方、政府间组织及利益相关方就三个主题领域开展讨论:一是评估与气候变化不利影响相关的损失和危害风险,以及该领域的现有知识;二是应对与气候变化不利影响相关的损失和危害 ;三是《联合国气候变化框架公约》在加强执行与应对气候变化不利影响中的作用,并形成建议供第十八次缔约方大会(COP18)审议。2012 年,损失与危害问题升温,在多哈举行的 COP18 上,以美国为首的发达国家和以小岛屿国家联盟为核心的发展中国家就损失与危害问题展开了激烈的斗争,双方就是否在《联合国气候变化框架公约》下建立应对损失与危害的国际机制展开了拉锯式谈判,最终美国和小岛屿国家联盟均作出妥协《多哈协议》决定在 COP19上设立应对损失与危害的机构安排。英国《卫报》评论《多哈协议》为穷国的损失与危害援助扫清了道路。

多哈会议期间损失与危害问题的升温之背后有着深刻的科学和政治原因。一是20123月,政府间气候变化专门委员会(Intergovernmental Panel On Climate ChangeIPCC) 发布了《管理极端事件和灾害风险推进气候变化适应》的特别报告,明确过去50年全球极端气候事件呈增加趋势,且未来气候相关的损失损害还将继续严重,并提出了降低气候风险的相关管理建议,为气候变化不 利影响的损失与危害问题及解决提供了相应的科学依据。二是 2012 年根据《德班协议》对损失与危害相关的三个主题领域举行了一系列国际研讨会,在《联合国气候变化框架公约》下形成了综合报告,加深了《联合国气候变化框架公约》谈判各方对损失与危害问题的认识。三是2012年多哈会议成为巴厘岛路线图谈判的终点而转向德班平台的谈判,以小岛屿国家联盟和最不发达国家为代表的发展中国家意在气候变化不利影响损失与危害谈判中寻求突破。

2013年华沙气候大会之前,强台风海燕对菲律宾的袭击催生了关于气候变化所致损失损害国际机制的进一步谈判。20131122日,菲律宾政府宣布海燕造成的死亡人数升至5209人。惨重的损失让菲律宾代表团团长宣布“绝食”参加气候大会,直到看到气候大会有实质进展。即便如此,围绕损失损害的谈判进展也不乐观。在当地时间20日凌晨谈判中,美国、澳大利亚等发达国家要求2015 年后再讨论损失损害国际机制,中国和77国集团离场以示抗议。直到谈判最后一天,一份关于损失损害的草案出现在大会官网。会议最终经过妥协,达成了各方都不满意但都能够接受的结果。对建立损失损害国际机制,初步表示同意在坎昆框架内建立“华沙机制”,即“与气候变化影响相关的华沙损失与危害国际机制”,旨在为最脆弱国家和地区应对气候变化带来的极端气候提供帮助,但没有实质性承诺,如“……通过相关行动填补在解决与气候变化不利影响相关的损失与危害的手段方面的知识和专业经验的差距,……提供解决损失与危害的手段方面的最佳实践、困难、经验和教训,……为解决与气候变化影响相关的、包括极端事件和缓慢发生事件造成的损失与危害的手段提供技术支持和指导;……”

气候变化是人类活动大量排放温室气体的后果已确认无疑,虽然发达国家是主要的温室气体排放国,但是怎样确定具体的责任国家?用什么标准来衡量“排放大国”?是确定一个所有国家都适用的标准,例如,每年二氧化碳排放量占全球总量的40%以上的国家是二氧化碳的主要排放国,应当对受损害的小岛屿国家承担气候变化的国家责任,还是将发达国家与发展中国家的标准分开计算?又由谁来制定这样一个标准?再者,如果某小岛屿国家如帕劳就气候变化所致损失损害而向排放大国要求气候变化跨界损害赔偿,那么应该如何认定气候变化所致损失损害的责任属性?毫无疑义,“帕劳提案”提出了气候变化谈判的重要议题,也正是国际法、国际环境法所面临的一个亟待深入研究的新课题。然而,气候变化所致损失损害责任当如何认定?是否如“帕劳提案”所言,属于跨界损害的范畴?又是否如“帕劳提案”所请求的国际法院咨询意见,“国家应保证其管辖或控制下排放温室气体不损害其他国家并为其所导致的损失损害承担责任”呢?“跨界损害”指的是国家管辖或控制下的活动造成该国管辖或控制范围以外的其他国家领土或其管辖或控制范围的以及“公域环境”的损害。它具有以下特征:首先,损害必须是人类的行为所致,且其后果是物质的、数量的或是有形的。其次,行为的有形后果所造成的损害的“重大”性。最后,行为的有形后果具有明显的跨界性。“跨界性”是指一项活动所产生的有形后果已经超越行为所在国国界,给行为国领土以外的区域造成损害的情况。

仔细分析气候变化所致损失损害,其导致损害发生的行为性质与跨界损害相同,均来自于人类并不被国际法所禁止的活动,即直接或间接由人类活动排放温室气体改变地球的大气组成而导致气候变化,这一点已得到国际社会共识,但就其损害后果看,可以是有形的,也可能是无形的。另一方面,跨界损害之跨界性,指的是行为的有形后果在于行为国之外,而气候变化所致损失损害的跨界性,更准确地说应当是全球性,因为这一损失损害的范围不只是某一个或某一些国家和地区,大气的流动性决定了气候变化所致损失损害的后果遍及所有国家和国家管辖以外的地区。跨界损害责任的要旨是使行为国对其国际法不加禁止行为给其他国家或地区造成的损害承担责任,而气候变化所致损失损害中的行为国之行为毫无例外地导致包括其自身在内的所有国家和地区遭受损失损害。可见,气候变化所致损失损害与跨界损害具有根本的区别。跨界损害是国家管辖或控制下的活动造成国家管辖或控制范围以外地区的损害,而气候变化所致损失损害则是包括受害国在内的所有国家的行为共同导致的包括受害国在内的所有国家和全人类共同承受的损害。虽然小岛屿国家是其中首当其冲的受害者,但这并不能否定其对于气候变化所致损失损害的致害因素,如前文所述之稻草效应,更不能依据跨界损害责任要求其他国家对其承担国家责任。因此,气候变化所致损失损害并非帕劳提案所指跨界损害,这就意味着气候变化所致损失损害并不适用跨界损害责任,也不适用传统国家责任,更不适用赔偿。因为,赔偿带有惩罚性,是对行为主体违法行为承担的一种法律责任,赔偿以损害的实际发生为条件,以金钱赔偿为原则,以恢复原状、返还财产等方式为辅。于气候变化所致损失损害责任而言,所有受害者同时也是导致损失损害后果的行为者,于现阶段确定赔偿主体显然是于法无据的。鉴于此,根据气候变化所致损失损害的特殊性,笔者认为,其应适用传统国家责任与跨界损害责任之外的另一合乎其特性的责任,称之为“气候变化所致损失损害补偿责任

三、气候变化所致损失损害的责任形式

长此以往,不久的将来,每个国家都要承担气候变化带来的极端气候和海平面上升的不利后果,区别只是影响大小不同而已。于当前而言,那些受到气候变化所致损失损害如海平面上升威胁的小岛屿国家是气候变化的最大受害者,他们可能面临整个国家的灭顶之灾。如此由于气候变化所导致的灾难性后果应如何进行救济?此种救济又当如何诉请?救济程度和承担救济的主体又是如何确定?这些无疑都是气候变化所致损失损害所引发的一系列的国际法律问题。

当前,直接承受气候变化所致损失损害后果如图瓦卢这样的小岛屿国家能否利用公约和议定书以寻求气候变化所致损失损害的赔偿呢?答案是不可能。小岛屿国家依据《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》寻求损害救济时,可以考虑的方法便是要求缔约国履行相关义务,如果缔约国违反条约规定,那么将产生相应的国家责任。但问题恰恰就是《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》乃至《巴黎协议》皆以建立机制以促进执行和遵守本协议而缺失追责机制。同时,若要举证某国违反公约义务,追究其国家责任亦极其困难;更有甚者,以美国为代表的温室气体排放大国拒绝批准《京都议定书》而游离于议定书之外。可见,《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》乃至《巴黎协议》与小岛屿国家的现实要求相距甚远,要据此来追责实在是难以实现。

当然,根据《联合国宪章》第96条的规定,联合国大会、安全理事会以及其他机构可请求国际法院发表咨询意见。鉴于此,小岛屿国家可以请求联合国大会就有关气候变化的法律问题提请国际法院发表咨询意见。但是如果要通过联合国大会提请国际法院发表咨询意见,所提请的法律问题必须要获得出席并参加投票会员国的简单多数或2/3的多数表决。所以,小岛屿国家需要争取大多数会员国的同意才能由联合国大会向国际法院请求就气候变化问题做出咨询意见。由此产生的问题是,国际社会在气候变化问题上的立场分化非常严重,并且气候变化诉讼可能会对联合国众多经济发达的会员国产生不利影响,因此小岛屿国家想要在联合国大会上争取到至少过半数的同意票非常困难。另外,国际法院的咨询意见并不具法律拘束力,而且该咨询意见只能回答合法性问题,而不能向受损害国提供赔偿措施,故遭受气候变化所致损失损害的国家亦无法依此而得到救济。

虽然,关于争端的解决《京都议定书》和《巴黎协议》都规定比照适用《联合国气候变化框架公约》第14条可将争端提交国际法院和/或按照将由缔约方会议尽早通过的、载于仲裁附件中的程序进行仲裁,但迄今在国际法院直接从气候变化损害角度要求侵权赔偿的诉讼并未出现。依据《国际法院规约》第36条规定,国际法院只受理当争端双方都同意提交其管辖或申明接受其管辖的案件。即当原告国起诉被告国时,被告国首先必须是接受国际法院的强制管辖;其次是要被告国没有就该诉讼提出过保留。但一个很现实问题是,当小岛屿国家向国际法院起诉温室气体排放大国时,诸如美国等被诉国家会因此同意接受国际法院的管辖吗?答案是显而易见的。

综上所述,气候变化所致损失损害责任必须寻求其他责任方式加以解决。

减缓、适应、技术和资金是应对气候变化的四大支柱,而资金则是其他三个支柱的支柱。在历次的气候变化谈判中,资金机制都是最敏感的核心问题,尤其是围绕出资渠道、资金到位、资金管理、资金支配等问题,始终是发展中国家和发达国家博弈的焦点。目前,《联合国气候变化框架公约》项下的气候变化特别基金(SCCF)和最不发达国家基金(LDCF)由《联合国气候变化框架公约》指定的全球环境基金(GEF)负责运作,与《京都议定书》项下的适应基金(AF)2009年哥本哈根气候大会建立的绿色气候基金(GCF)共同构成应对气候变化的四大基金。气候变化基金和最不发达国家基金是根据缔约方大会决议成立的应对气候变化的特殊资金机制。气候变化基金资助的对象是脆弱性国家遭受气候变化引致的实现可持续发展的额外成本,是对全球环境基金的具体化和补充;其资助的活动领域是交通、能源、适应工作、农业、工业、林业和废弃物管理;经济高度依赖于矿物燃料的国家的经济活动多样化。最不发达国家基金针对的是最不发达国家适应气候变化行动计划的准备和实施活动。为获取最不发达国家基金的资助,最不发达国家需要向全球环境基金提交适应气候变化行动计划,列明本国目前受气候变化影响最大的地区和领域,说明哪些领域需要优先取得资助以展开运作。提交之后,全球环境基金根据项目情况和资金需求情况确定出资。小岛屿国家是面临气候变化问题最脆弱的国家,大部分的小岛屿国家经济落后,处在最不发达国家之列,也是公约规定的资助对象,因此可以通过此种途径寻求救济。依据公约规定,附件二缔约方应当为小岛屿国家提供资金支持以适应气候变化,若小岛屿国家提出请求资金的帮助,发达国家就有义务予以支持,不然便会产生对公约义务的违反。适应基金在清洁发展机制基础上诞生,用以支持最不发达国家和小岛屿国家为主。该基金规定发展中国家的清洁发展机制项目的2%减排量交给适应基金,卖出后的收益将作为适应基金的资金来源。在适应基金下,小岛屿国家可以直接向适应基金董事会申请资助,由出席董事会的2/3以上董事表决,不用再通过其他机构执行,操作程序相对简单。

当然,在实践中各种基金的适用依然存在诸多困难。例如,为最不发达国家基金、气候变化基金以及适应基金提供资金是自愿性质的,因此,这三大基金都面临的问题便是资金不充足,小岛屿国家难以从这些基金中申请到足够的资金从事应对气候变化的活动。再者,气候变化基金受托于全球环境基金,因此,全球环境基金的有关原则和条款增加了气候变化基金的申请难度。例如,依据全球环境基金规定,应为发展中国家“被各方确认为具有全球环境效益”的项目提供资金,然而如何定义具有全球环境效益?适应气候变化的小型或者局部的工程能不能得到该基金的资助?大部分小岛屿国家的经济并不发达,面积十分狭小,没有条件开展大型的具有环境效益的工程,因此,在申请该基金时很有可能因为条件不满足而无法得到资助。

但无论如何,《联合国气候变化框架公约》的资金机制规定了发达国家缔约方为发展中国家缔约方提供履约资金的组织和运作规则。气候变化所致损失损害后果严重者如小岛屿国家可以通过《联合国气候变化框架公约》中相关的资金机制寻求救济。同时,可参照《京都议定书》强制减排表课以发达国家上述基金份额缴纳义务,以确保对遭受气候变化所致损失损害的国家提供应对气候变化的相应费用,亦即课以补偿之责。

综上所述,于气候变化所致损失损害后果而言,温室气体排放之行为主体应承担国际法责任,责任形式应是补偿。补偿带有补充性,是一种例外责任,既可以在损害发生前,也可以在损害发生后,意在为因公共利益而遭受特别损失者提供补救,以体现法之公平精神。

据联合国环境和人类安全组织预计,到2050年,全球至少有2亿气候难民”,明确全人类对于气候变化所致的损失损害责任,通过国际协作建立气候变化所致损失损害补偿机制,减少气候难民的大量产生及其导致的一系列问题。毋庸置疑,气候变化所致损失损害补偿责任只是解决气候变化问题的第一步,在此基础上加强全球合作,进一步切实有效地实行减排,从根本上解决气候变化问题,才是我们追求的最终目标。

四、气候变化所致损失损害补偿责任的意义

《联合国气候变化框架公约》给“气候变化”下的定义是特指工业革命以来直接或间接由人类活动排放温室气体改变地球的大气组成所导致的气候变化,不包含气候的自然变率。然而现有科学认识无法准确地区分气候自然变率和人类活动导致的气候变化在发展中国家遭受的损失损害中的贡

献,与气候变化相关的损失损害的空间范围巨大,涉及的类型和种类多样,几乎全球所有国家都面临与气候变化相关的损失损害,包括人员伤亡、经济损失、生态破坏、环境污染、文化和社会传统遗失等。2007年,政府间气候变化专门委员会(IPCC)估计到2100年全球变暖将导致海平面上升180-590毫米,然而最新研究表明该数值将可能增加至少两倍。自1990 年以来,全球温室气体排放量增加了逾45%。若要保留将气温升幅控制在 2℃以内的可能性,全球温室气体排放量到2030年应比2010年的水平减少15%或更多,并且到2050年至少减少50%,从而在2100年之前实现零排放。

就气候变化而言,能够减慢并最终抑制大气中的温室气体密度的增长从而将气候变化及其负面影响减少到最低的最有效方法,就是对温室气体排放进行限制。所以,“减缓”是根本,“适应”是补充。减缓即限制温室气体净排放,从而阻碍气候变化进程和幅度。其措施从根本上说就是增汇(指从大气中清除温室气体、气溶胶或温室气体前体的任何过程、活动或机制)、减源(指向大气排放温室气体、气溶胶或温室气体前体的任何过程或活动)和建库(指气候系统内存储温室气体或其前体的一个或多个组成部分)”。因而,无论从气候变化谈判进程看,还是从应对气候变化的本质意义上讲,应对气候变化的第一要义应当是积极减缓气候变化,即必须大幅度、实质性地减少温室气体“源”的排放和加强“汇”的吸收或者“源”与“汇”两者并举,这样才有可能将气候变化的速率降下来,避免不可逆转的灾难式气候突变。而适应是指通过增加人类或生态系统顺应气候变化能力的方式降低气候变化的不利后果,即采取各种行动帮助人类社会和生态系统应对不断变化的气候条件,旨在为降低自然系统和人类系统对实际的或预计的气候变化影响的脆弱性而提出的倡议和采取的措施。“适应”体现出的是被动听任、随遇而安、得过且过,以“适应”处之,那我们的子孙后代有一天恐怕真的要生活于水世界了。

当今普遍认为,导致气候变化的人为因素是矿物燃料的使用和过度的砍伐森林。纵观历史,经济水平越高的国家,使用的化石燃料越多,排放的碳化合物也越多。于小岛屿国家而言,气候变化的影响是多方面的,例如,对于淡水短缺、珊瑚死亡、海平面上升、自然灾害的增多、海洋环境的改变以及生物多样性的损失,使得一些小岛屿国家处在极不稳定的状态,加之小岛屿国家陆地资源有限,可以说气候变化已经危及小岛屿国家的存亡,以马尔代夫为例,马尔代夫拥有将近1192个珊瑚岛屿,其中200个有人居住,87个是度假胜地,陆地面积298平方公里,截至 2010 年,人口数达32万人。如今马尔代夫已有24个岛屿没有多余的陆地建造新的住房,大量岛屿接近其最大容量。海岸侵蚀严重影响到国民的居住权,马尔代夫不得不尝试建造新岛转移低地势珊瑚岛的居民。虽然小岛屿国家受到气候变化的严重影响已经显现,但并不是所有的损失损害都是当前发生的,对于一些地势低洼的国家如马尔代夫、基里巴斯、巴哈马,海平面的上升将直接威胁到他们国家的存亡,因为这些低地国家很容易被高于目前海平面1米以上的海水所淹没。据联合国政府间气候变化委员会称,如果不采取行动立即减少温室气体的排放,到2100年海平面可能会上升4英尺(1.4米),这些国家就将会被淹没。可见,更大的损害将发生在未来。

倘若已遭灭顶再行救济则毫无意义。因此,应对气候变化的根本应在预防。预防原则是国际环境法中一项被普遍接受的国际习惯,其含义为,在国际性、区域性的环境管理中,对于那些可能有害于环境的物质和行为,即使缺乏其有害的结论性证据,亦应采取各种预防性手段和措施,对这些物质或行为进行控制或管理,以防止环境损害的发生,预防原则要求一国不能仅仅因其行为在科学上还不能完全被证实是否会造成损害而拒绝规制该行为。

来自人类的温室气体大量排放到大气当中,引起温室效应,导致全球变暖及一系列的生态变化,这种变化波及到地球上每个角落,没有一个国家可以避免。意大利的威尼斯正在遭受着时刻可能被淹没的危险,20091022日,汹涌的潮汐再度袭击了这座浪漫的水城,如今威尼斯的常住人口已经不足50年前的1/3。美国纽约曼哈顿地区也时刻处在气候变化导致的危险边缘,2011年的飓风“艾琳”曾经侵袭了这个地区,给该地区民众生活带来极大影响,照此情形下去,50 年内曼哈顿就可能变成一片汪洋。可见,气候变化带来的损失损害不仅给人类健康和社会经济造成巨大损失,而且在许多情况下是无法恢复和不可逆转的。预防原则赋予小岛屿国家对未来气候变化所致损失损害寻求救济的机会和权利。

综上所述,在应对气候变化问题上,笔者要特别强调的是将其纳入国家责任范畴给予重点考虑和安排,建立并完善“气候变化所致损失损害补偿责任”制度,其重大意义就是防患于未然与事前遏制,强调“预防”是根本,“减缓”是核心。

五、结 论

图瓦卢是第一个深受气候变化之害的国家,但绝不是最后一个国家,它的沉没只是一个信号,“气候难民”所引发的一系列问题正在加剧。例如,小岛屿国家的居民是搬离其原来的家园在岛上重建居住区,还是整个国家迁移到另外的大陆上?如果是后者,那么必须有能接受整个小岛屿国家的土地,并且这个重建的国家的主权或者自治权将要被设定。假设如果印度尼西亚将自己的一个岛屿的所有权转让给了基里巴斯,那么基里巴斯对这个岛屿享有的是主权,在这个岛屿上成为主权国家还是基里巴斯对这个岛屿在印度尼西亚管辖范围内只是享有自治权?这也许只是问题的一部分,也有可能迁移到一个人工岛屿之上,或者还有其他可能性。除此之外,这些气候难民也会带来一系列诸如法律、教育和公共卫生系统的构建等方面的诸多问题。

如今,我们面临的事实是,只要人类不积极采取措施遏制住温室气体的排放,那么随着海平面的持续上升,不仅海洋中低地岛国要深受其害,一些临海国家的沿海平原也难免不被淹没。显然,在环境问题上,尤其是面对气候变化,我们必须深刻认识大气山川的污染并不以人为国界为限,我们必须确立“只有一个地球”和“全球环境一体化”理念,必须超越民族、文化、宗教和社会制度的区别,育养环境保护的全球意识,秉持“以人类整体利益为价值尺度”的立法理念,立足于预防原则,致力于减缓温室气体排放,建立以强制性基金机制为内核的气候变化所致损失损害补偿责任,此乃避免产生越来越多的“气候难民”避免国家遭受灭顶之灾的唯一选择。同时,气候变化所致损失损害补偿责任的明确与确立无疑更是国际环境立法的突破与进一步完善。

 

作者简介:林灿铃(1963—),男,福建周宁人,法学博士,中国政法大学教授、博士生导师、国际环境法研究中心主任、中国环境科学学会环境法学分会副会长。研究方向为国际法、国际环境法。

参考文献

[1]参见周鲠生 :《国际法》(上册),商务印书馆1976年版,第325页。

[2]参见林灿铃 :《跨界损害的归责与赔偿研究》,中国政法大学出版社2014年版,第7页。

[3]参见林灿铃 :《国际法上的跨界损害之国家责任》,华文出版社2000年版,第51-53页。

 

文章摘自:中国政法大学学报2016年第6期(总第56期)

本文编辑:王璐