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龚微:大气污染物与温室气体协同控制面临的挑战与应对——以法律实施为视角
发布日期:2017-03-16 23:40:12
作者:龚微

摘要:新《大气污染防治法》首次提出大气污染物与温室气体协同控制。协同控制是建设生态文明的制度创新,其建立的理论基础是协同学,其提出在于追求大气污染物和温室气体的减排所具有的协同效应。环境法的实施是中国环境法治当下所面临的主要困难,协同控制的实施还存在不少挑战。表现在我国的立法实践中大气污染物与温室气体的法律地位差异很大,控制温室气体没有法律依据,二者的监管机关不同,治理目标也不一致。我们可以从加快有关温室气体减排国内法的制定、在管理控制温室气体的国家发改委和管理控制大气污染物的环保部之间建立部际联席会议、以总量控制为手段推动治理目标的落实等方面推动协同控制的实施。

关键词:大气污染物; 温室气体; 协同控制; 法律实施

 

   2016 年 1 月我国新修订的《大气污染防治法》正式生效,被称为“史上最严大气污染防治法”。修订后《大气污染防治法》首次提出了“大气污染物与温室气体协同控制”。在大气污染和气候变化的不利影响日益严重的背景之下制定的这一新规定,具有重要的意义,但其实施还面临很多挑战,如何实现协同控制,值得我们高度关注,深入研究。

 

                           一、大气污染物与温室气体概述

 

   大气污染和气候变化是大气科学领域面临的两大挑战。大气污染是指人们在生产和生活中,向大气排入有毒有害物质和能量,使其物理、化学、生物或者放射性等特性改变,导致大气环境质量下降,进而危害人体健康、生命安全或者产生财产损害的现象。大气污染物的种类很多,我国的《大气污染防治法》用列举的方式,规定对颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物、氨等大气污染物进行管控。引发广大民众关注的灰霾天气主要是由颗粒物和氮氧化物等大气污染物增多所致。

 

   由于以二氧化碳为代表的人类活动排放的气体造成的全球气候变暖的机理与温室的作用类似,故排放所带来的效应被称之为温室效应,这些气体被称之为温室气体。 温室气体种类较多,《京都议定书》中规定控制的 6 种温室气体为:二氧化碳、甲烷、氧化亚氮、氢氟碳化合物、全氟碳化合物、六氟化硫。其中二氧化碳所占比例最大,造成的温室效应也最强,通常也被用来指代温室气体。如我们常用碳排放指代温室气体的排放;用低碳指称低温室气体排放量。

 

   大气污染物与温室气体有着的密切关系。中国气象局气候变化特别顾问丁一汇院士认为,“由于空气污染和气候变化在很大程度上有共同的原因,即主要都是由矿物燃料燃烧的排放造成,因而减轻和控制空气污染与减少温室气体排放保护气候在行动上应是一致的。”国家气候变化专家委员会主任杜祥琬院士也认为,“中国气候变化和污染排放问题基本上是同根同源,节能减排是应对气候变化和治理大气污染所要求的共同任务。”中国气候变化特别代表解振华在巴黎气候大会结束后更为明确地表示,“如果能够完成气候变化的行动目标。雾霾的污染将降低42%。” 可见大气污染与温室气体具有关联性,以燃烧为特征的人类活动是大气污染和气候变化的重要根源。控制污染源的排放既可以减少大气污染物,也可以减少温室气体; 控制温室气体的排放也能带来减少大气污染物的效果。

         二、协同控制的理论基础

 

   所谓大气污染物与温室气体的协同控制,是基于污染物减排与温室气体减排之间存在着较强的关联性,任何一种物质的控制,能导致另外物质浓度的关联变化。协同控制,可以实现污染物减排和降低碳排放强度的双重目标,获得协同效应。协同效应、协同控制都是建立在协同学的基础之上的。协同学于 20世纪70年代由德国学者哈肯所创立,意为协作用的科学,即是关于系统中各个子系统之间相互竞争、相互合作的科学。协同学
研究的是自然界和社会中的系统。协同学认为整个环境的各个系统间存在着相互影响而又相互合作的关系。

 

   在政策成本一定的情况下,气候变化或大气污染控制政策将带来诸如能效提高、环境优化、公共健康提升、社会效益增加等多重效应,这些效应被称为协同效应。2001年政府间气候变化专门委员会( IPCC)发布的第三次气候变化评估报告就提出了协同效应,意指减缓温室气体排放政策所产生的非气候效益。美国环境署、欧洲环境局、日本环境省、经合组织和我国环保部环境与经济政策研究中心也对此开展了研究。一般认为,大气污染物与温室气体协同控制所追求的协同效应具体包括两方面,一方面是在控制温室气体排放过程中减少了其他局域污染物排放,另一方面,在控制局域污染物排放及生态建设过程中也可以减少或者吸收温室气体。我国经济的快速增长,能源消耗也在迅猛增加,而且能源消费结构以化石能源为主,非化石能源所占比重非常低。面临着空气污染日益严重和温室气体排放快速增加的双重难题。同时,协同控制还能降低单独实施污染物和温室气体减排法律政策的实施成本。有鉴于此,协同控制空气污染物与温室气体的排放,对我国目前而言显得尤为必要和迫切。

 

   理论和实践的前期成果已经证明了大气污染物和温室气体的协同控制能够带来协同效应。我国 2015 年修订通过的《大气污染防治法》第 2 条规定,“对颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物、氨等大气污染物和温室气体实施协同控制。”这是我国法律首次提出大气污染物与温室气体协同控制。法的制定即立法,是依法治国,建设社会主义法治国家的首要环节。“徒法不足以自行”,在法的运行体系中,法的制定与实施都是必不可少的环节。新《大气污染防治法》第2条关于协同控制的规定还比较原则,其实施还存在不少困难和挑战,亟待我们厘清其在实施依据、实施主体、实施目标等方面存在的问题和困境,推动协同控制实施的顺利展开。

 

三、协同控制实施面临的挑战分析

 

   协同控制的规定被我国的环境立法采纳之后,其实施也面临不少挑战。所谓环境资源法的实施,就是把宪法和法律有关保护环境资源的规定付诸实践,把保护环境资源的文字规定变为实际行动。法律的生命力在于实施,法的实施是与法的制定相对的概念,是实现法的立法目的、实现法的作用的前提,也是实现法的价值的必由之路。当前,包括新修订《环境保护法》、《大气污染防治法》在内的环境法实施问题得到了前所未有的重视。一直以来,我国环境法的“实施不力”现象早已为学界和社会舆论所关注,并被认为是导致我国生态环境不断恶化的主要原因之一。此次《大气污染防治法》修订中提出的协同控制要实施目前还存在着如下方面的挑战:

 

(一)对温室气体排放进行规制缺乏法律依据

 

   在我国,如何对二氧化碳为代表的温室气体进行法律规制,一直在理论上存在着广泛的争论。如常纪文认为,“一旦二氧化碳在立法上被作为污染物质,西方发达国家就会要求我国的环境立法建立排放标准和超标排放处罚制度,这将不利于我国工业的发展。”胡苑、郑少华也认为“在《大气污染防治法》中不宜将二氧化碳界定为污染物。”李艳芳主张,“我国不宜将二氧化碳等温室室气体作为空气污染物由《大气污染防治法》加以规定,而应当选择制定专门的低碳发展促进法或着气候应对法”。与此相对的是,孟伟主张“将温室气体排放作为环境问题纳入大气污染防治法的修改内容,并设控制温室气体排放专章。”姚莹则认为“规制温室气体排放的专门立法的缺失需要已有的单行法进行功能补位,《大气污染防治法》是最优选择。”在我国的《大气污染防治法》修订过程中,2014年6月提交国务院的《大气污染防治法(修订草案送审稿)》除了第2条关于协同控制、综合管理的规定之外,还专门辟出专章,在第六章对温室气体的排放控制进行规定。主要涉及到控制温室气体排放的原则和规划、调整产业结构、管理能
源效率、探索推广低碳技术、能效标识管理、增强碳汇功能以及国际合作等内容。然而在后来的修订草案和最终公布的《大气污染防治法(修订案)》中,关于控制温室气体排放的章节被全部删去了,与温室气体排放直接相关的内容仅剩下第2条关于协同控制的规定。

 

   可以说,目前以二氧化碳为代表的温室气体在我国没有国内法律法规对其直接进行规制。《京都议定书》作为国际社会应对气候变化的法律武器,在附件中明确列明了以二氧化碳为代表的六种温室气体,但是我国作为发展中国家根据共同但有区别责任原则在其中并没有直接的减排义务。虽然温室气体在此次修订中被首次引入《大气污染防治法》,但是协同控制的提法是将温室气体与大气污染物并列,实际上承认了温室气体与大气污染物在法律地位上的差异。我们可以依据《大气污染防治法》对大气污染物进行管控,但还不能依据该法对温室气体的排放进行管控。因此,对温室气体进行严格的排放数量控制,目前还没有直接的法律依据。

 

(二) 大气污染与气候变化分别由不同机关管控

 

   温室气体排放引发的气候变化是一个全球性的公共问题。虽然我国温室气体的排放缺乏法律规制,但是为做好应对气候变化工作,国家发展和改革委员会( 以下简称国家发改委) 在 2008 年机构改革中设立了应对气候变化司,其主要职责包括了综合分析气候变化对经济社会发展的影响,组织拟订应对气候变化重大战略、规划重大政策和牵头协调、组织、承担应对气候变化的有关具体工作。发改委在“十二五”期间,积极采取强有力的政策行动,有效控制温室气体排放,增强适应气候变化能力,推动应对气候变化各项工作取得重大进展。目前发改委正在编制“十三五”控制温室气体排放工作方案。

 

   在大气污染法律规制方面,控制大气污染物的排放是《大气污染防治法》的主要手段,也曾经是目的。自从 20 世纪 70 年代我国设立环境保护部门以来,经历了环保小组、环保局、环保总局和环保部等组织形态,但负责大气环境污染防治的监督管理一直是其基本职能。总体而言,新《大气污染防治法》在立法理念、实现目标、制度设计、法律责任等方面都有了较大进步,将会成为减少大气污染物排放、改善大气环境质量的有力武器。除了要求加强对燃煤、工业、机动车船、扬尘、农业等领域大气污染的综合防治外,还明确了对颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物、氨等大气污染物的排放控制。根据新《大气污染防治法》规定,“县级以上人民政府环境保护主管部门对大气污染防治实施统一监督管理”。目前我国在大气污染物与温室气体排放控制上实行的是分头管控的模式。这与协同控制的要求显然是存在较大差距的。

 

(三)大气污染物与温室气体在治理目标上也有差别

 

   相比于 1988、1995、2000 年的《大气污染防治法》,2015 年修改通过的《大气污染防治法》号称“史上最严格的大气污染防治法”。在治理目标上,新法也更为直接地规定“防治大气污染,应当以改善大气环境质量为目标”。这一修改是对以前大气污染防治经验的总结,也更符合我国民众的意愿和要求。《大气污染防治法》修订后,环保部与国家质量监督检验检疫总局联合发布了新的《大气环境质量标准》。新标准规定了环境空气功能区分类、标准分级、污染物项目、平均时间及浓度限值、监测方法等内容。新治理目标的提出标志着以改善空气质量为核心的我国大气环境管理制度正在建立中。

 

   在全球应对气候变化的国际合作中,《巴黎协定》提出,把全球平均气温较工业化前水平升高控制在 2 摄氏度以内,同时考虑到一些小岛国的特殊情况和强烈要求,也写进了“为把升温控制在1.5摄氏度以内而努力”的内容。新的《大气污染防治法》和《大气环境质量标准》并没有直接包含大气温度方面的目标和内容; 应对气候变化的目标当中也没有涉及到大气污染物。大气污染物与温室气体在治理目标上存在较大差别。

 
                  四、协同控制实施推进应当采取的举措


 
   法律的实施比法律的制定要困难得多,而由于环境法本身的特点和我国的实际情况,环境法律的实施比其它法律的实施更为复杂和艰巨。我国的环境法治推行了三十多年,其实施问题虽取得了相当进步,改善明显,但仍是目前及未来相当长一个时期内我国环境法治完善面临的主要困境和挑战。如果精心制定的良法无法得到实施或者实施成效不彰,不仅有违法律制定的初衷,而且也会影响到整个法治建设的进程,甚至还可能会动摇民众对依法治国理念的信心和信仰。 推动大气污染物和温室气体协同控制,是我国在建设生态文明过程中进行的制度创新,其实施可以产生1+1>2的协同效应,是落实创新发展、绿色发展理念的客观需要。为了追求协同效应,我国环境科研部门与国外有关机构合作研究,曾从环境技术、环境政策方面提出了主动统筹污染物总量减排和温室气体减排的政策和技术、对环境管理政策与环境经济政策等实施全方位政策创新、完善协同效应量化评估方法、深化评估研究等建议。随着形势的发展,实践中落实相关法律规定,制定相应的制度、规则,推动实施的时机逐步成熟了。加快生态文明建设,促进绿色发展,推动大气污染物和温室气体协同控制法律的实施,可以从协同依据、协同主体、协同目标等方面进行努力: 
 

(一)加快推进我国气候变化立法 

 

   对于大气污染物排放要依法进行严格的控制,是世界各国通行的做法,我国也不例外,但是对于温室气体的排放是否进行法律控制,各国的做法并不统一,一些国家已经通过判例或修改相关的环境生态法律的方式,将以二氧化碳为代表的温室气体纳入法律调整应对范围。如美国联邦最高法院 2007 年在著名的马萨诸塞州等诉环保局( Massachusetts et al vs.EPA) 案的判决中将二氧化碳列为污染物,要求美国环保局采取措施进行应对。此后,美国形成了以《清洁空气法》控制温室气体排放,应对气候变化的做法。在欧盟,对二氧化碳等温室气体排放的规制采取两分法,纳入《欧盟排放交易指令》的,依指令; 未纳入的,作为污染物,适用《工业污染物排放指令》。 德国、英国、瑞典、丹麦和荷兰等欧盟国家早在上世纪 90 年代就开始在国内征收二氧化碳排放税,甚至在 21 世纪初提出对所有过境航空器、船舶征收航空碳税、航海碳税等富有争议的激进做法。在大多数发展中国家,基于发展需要,温室气体的排放不受法律规制。我国的温室气体排放早已经超过美欧发达国家,成为世界上最大的温室气体排放国,但是基于国际国内种种原因,我国的温室气体排放还处于自由状态。“气候变化是全球性挑战,任何一国都无法置身事外。”国家有义务投身其中,采取各种措施积极应对。我国的这一立场与气候变化国际法发展的最新趋势相符合。随着《京都议定书》于2020年到期,新的《巴黎协定》已经于2015年底在法国巴黎的气候变化大会上产生。新协定最大的特点就是所有国家,包括以前不用承担具体减排义务的发展中国家都需要承担温室气体减排义务。我国已经在多个不同的场合中表达了接受所有国家承担具有法律约束力的温室气体减排义务安排的意愿。随着国际环境法治的推进,《巴黎协定》规定的期限的到来,我国也将逐步承担起具有法律约束力的温室气体减排义务,完全可能在 2020 年之后开始对温室气体的排放进行法律上的控制。这也构成我国在新修订的《大气污染防治法》中提出“协同控制”的国际背景。

 

   目前,我国大力推进生态文明建设。如果不能把气候变化限定在一定的范围内,就不可能保持基本的生态平衡,也就不可能有起码的生态文明。减排温室气体,应对气候变化不仅仅是环境问题,也是政治问题、经济问题和社会问题,甚至直接影响到民众的日常生活。我国现有的法律法规并不以减排温室气体、应对气候变化为直接目的。目前国内有关降低碳排放的活动主要是基于伦理道德的考量自愿开展的,缺乏法律上的约束力。这显然与我国即将承担的国际法义务和国内关于全面建设法治国家的要求不相符合。因此,尽快出台气候变化相关立法,为我国的温室气体减排、应对气候变化、实现绿色低碳发展、建设生态文明乃至履行国际义务提供法治保障已经成为迫在眉睫的任务。随着 2020 年到来,我国将承担具有法律约束力的温室气体减排义务,以“自主贡献”的方式参与应对全球气候变化。通过转化的方式将国际法上的义务引入国内法,从而将国际法上的义务分配给国内法上的主体是各国通行的做法。届时我国的这些减排义务也必然将要以总量控制的形式层层分解给各地方。目前我国的气候立法已经列入议程,气候变化立法的领导小组、编写组都已经成立,并做了长时间的调研,气候立法的整个框架已经基本搭建起来,正在进一步加紧工作。气候变化立法不仅仅需要建立一整套温室气体排放管理制度,为温室气体的减排提供法律依据,而且应该采取《大气污染防治法》所规定的大气污染物与温室气体协同控制类似的规定,从温室气体控制的角度就二者的协同控制进行详细的规定,以便于协同控制的顺利实施。

 

(二)建立管控部门的协同

 

   在我国要对大气污染物和温室气体进行协同控制,需要建立、落实管理控制部门之间的横向协同。目前,我国对大气污染物和温室气体分头管理的做法割裂了大气污染与气候变化的联系,不能适应日益复杂的形势,使得大气环境保护与应对气候变化中的信息、效率和责任没有得到很好的平衡和协调,亟待建立跨部门协调机制。在参考国外的“部际委员会”模式基础上建立横向的跨部门治理协调机构———部际联席会议是理想的选择。部际联席会议是为了协商办理涉及国务院多个部门职责的事项,由国务院批准建立,各成员单位按照共同商定的一项工作制度。 部际联席会议不是纵向的议事协调机构,不建立实体机构,比行政协议更能解决复杂问题,兼具灵活性和有效性。部际联席会议可以协调国务院各部委在大气污染物与温室气体协同控制方面的相关工作。通过发挥该机制横向的统筹协调作用,深化部门协作,建立横向工作制度,各部门可以发挥自身优势,取长补短,更好地发挥各职能部门的作用。目前我国已经在多个领域建立了部际联席会议制度,在重金属污染防治、松花江流域水污染防治、重大海上溢油应急处置等生态环境有关领域发挥了重大作用,显著提升了我国在相关领域的组织管理水平。

 

   建立大气污染物和温室气体协同控制的部际联席会议,国家发改委和环境保护部门可以交换信息、协调意见和利益,进行合作。发改委可以在应对气候变化规划制定、我国自主贡献文件的落实、持续引导全球气候治理规则制定、建设国内碳排放权交易市场制度、深化低碳发展、落实低碳城市评价标准等宏观方面发挥作用。而长期以来,环保部门在污染防治方面做了大量工作,对大气污染物的监测、核算、统计、监督、执法等方面已经形成了完整的工作体系。环境保护部门可以发挥这些方面的优势,在大气污染物和温室气体的监测、排放报告和排放许可等职责的履行方面,承担更多的具体工作。如果不实行协同控制,继续对大气污染物和温室气体分头管控,势必要两个部门各自建立、完善一套从宏观到微观的管控体系。如果将温室气体排放纳入法治轨道,按照既有模式,国家发改委势必也要建立一套温室气体排放监控、统计、核算、监督和执法体系。鉴于二者的相似性,两个部门如果能够发挥各自优势,在大气污染物与温室气体排放上进行协同控制,势必能够减少人力、物力、财力的重复投入,减少浪费,节约宝贵的行政资源。

 

(三)以加强总量控制为手段推动治理目标落实

 

   控制大气污染物和应对气候变化欲实现的目标虽然并不一致,但是二者都是以总量控制作为推动目标落实的手段。2015 修订之前的《大气污染防治法》在大气污染物的治理目标上,规定的首要目标是“国家采取措施有计划地控制或者逐步削减各地方主要大气污染物的排放总量。”此次修订虽然改变了总体目标,但是修订后的新法仍然规定“国家对重点大气污染物排放实行总量控制”,并要求“确定总量控制目标和分解总量控制指标的具体办法,由国务院环境保护主管部门会同国务院有关部门规定。”在污染物控制方面,我国应该在“十三五”期间建立面向环境质量改善的总量控制制度,推行多种举措并重的总量控制体系。在应对气候变化方面,巴黎气候大会之前,联合国环境规划署( UNEP) 通过对 146 个国家和地区“自下而上”地提交给《气候公约》的“国家自主贡献”以评估的方式编制了《排放差距报告》。该报告指出,在本世纪末把全球气温控制在 2 摄氏度以内的假定情景中,即使所有有条件和无条件的国家自主贡献完全履行,排放量还是高出120亿吨。各方所贡献的减排量距实现目标仍有较大差距,需要各方进一步加大减排温室气体的力度。可见,无论是达到改善大气环境质量的目的还是实现把全球平均气温增加低于2摄氏度的目标,都需要进行总量控制。需要我们以排放物总量控制为手段,逐步推动、落实各自目标的实现。总量控制为我们进行温室气体和大气污染的协同控制提供了共同的手段和方式,有助于各自目标的实现。

 

   五、结 语

 

  大气污染与温室气体协同控制在《大气污染防治法》修订中首次出现,是因应对我国所面临的大气污染和气候变化的严峻挑战和民众广泛关注的一项制度创新。协同控制的提出不仅具有重要的象征意义;也有积极地实际作用,推动协同控制的实施不仅有利于改善大气环境质量和应对气候变化,也是推进生态文明建设和落实创新发展、绿色发展理念的积极举措。

 

  协同控制的出现为我国解决大气污染和气候变化两大问题提供了新的路径。法的制定已经完成,但是法的实施还面临许多的挑战,要求我们从法律规则的完善和制度建设上进一步落实。随着《巴黎协定》生效,我国将于2020年之后承担温室气体减排的国际法义务,协同控制的实施已经时不我待。其实施并无先例可循,我们可以从加快推进气候变化立法、建设管理部门之间的协同、以总量控制为手段推动治理目标落实等方面推动协同控制的实施。大气污染物与温室气体协同控制的实施是一个复杂而艰巨的过程,作为一种全新的制度设计,其面临的挑战甚至困难是难免的,包括难以预计的困难,这些都值得我们进一步研究和探索。


本文作者:龚微,重庆大学环境法博士后流动站研究人员,贵州大学法学院教授。

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     本文摘自《西南民族大学学报(人文社科版)》2017年第1期

                       本文编辑:蔡文耀