您现在的位置是: 首页 >> 学术星空 >> 基础理论 >> 内容页
李爱年、刘翱:环境执法生态化:生态文明建设的执法机制创新
发布日期:2017-03-15 23:52:42
作者:李爱年、刘翱

摘要执法生态化是指执法主体在执法过程中更加注重环境利益的保护,在执法理念、执法机构、执法行为和执法手段与技术等行政执法的各个环节都贯彻生态文明思想、遵循生态环保理性的指引。其核心内涵可以理解为:第一,执法理念和目标的生态化。从中央到地方各级政府都应用生态理性、生态文明的理念检视和评判政府行为,将“人—自然—人”和谐关系作为一切政府行为的终极目标;第二,执法权配置生态化。环境执法权是执法部门对环境保护工作行使监督管理权力,也是其应尽的职责,其机构设置和职责分工不仅应充分考虑生态系统的整体性和环境要素之间的关联性,还应注意立法权、执法权、司法权三权之间的协调;第三,执法方式生态化。部门协作、区域联动和多元合作执法方式是执法生态化的基本要求。目前,我国环境执法面临环境执法权不独立、环境执法手段有限、环境执法能力不足等多种困境,已不适应生态文明建设对环境执法的要求。产生这些困境,除立法不完善外,主要原因是经济“一枝独秀”惯性阻碍政府职能转型,传统的文化因素也制约着环境执法。化解这些困境,需要健全政府环境质量责任追究机制、适当整合与强化环境行政执法权、建立健全多元化环境执法方式、加强基层环境执法能力建设。

关键词:环境执法;生态化;生态文明建设

 

十八大报告明确宣示:“建设生态文明,关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计”。“十三五”规划纲要中,更是将“加强生态文明建设”作为十大重点工作之一。《生态文明体制改革总体方案》则对生态文明的顶层设计和部署作出了明确规定。环境执法是生态文明建设的重要环节,影响着整个环境法治的基本成效。传统的环境执法存在着诸多不利于生态保护目标实现的因素,“执法生态化”是生态文明建设对环境执法的现实要求。

一、环境执法生态化的内涵

环境执法生态化是执法主体在执法过程中更加注重环境利益的保护,在执法理念、执法机构、执法行为和执法手段与技术等行政执法的各个环节都贯彻生态文明思想、遵循生态环保理性的指引。在执法理念上,过去行政执法机关及其工作人员只注重保障经济、社会秩序,而生态文明建设要求执法机关及其工作人员同时注重保护环境和维护生态平衡。在执法手段与执法技术上也需要适应保护生态环境的需要,改变过去不顾环境后果的执法方式。环境执法生态化的核心内涵可以从如下几个方面理解:

1. 执法理念和目标的生态化

我国正处于急剧变化的社会转型时期,社会转型首先意味着政府转型,即政府应转向服务型、法治型、节约型政府。“节约型政府”必须进一步转向“生态型政府”。从一般意义而言,生态型政府意味着从中央到地方各级政府都臣服于环境法治,彻底摈弃片面强调经济发展而忽视环境保护的执法理念,实现环境执法生态化,倒逼社会生活方式、消费方式、生产方式以及社会结构和经济结构的深刻调整或转变,用生态理性、生态文明的理念检视和评判政府行为,将“人—自然—人”和谐关系作为一切政府行为的终极目标,以环境保护优化经济、促进社会整体和谐。同时,将强化政府责任作为落实这一目标的最重要的手段,不仅要重视具体环境执法人员的有关责任,更要将环境责任落实到政府具体领导岗位,以落实《环境保护法》关于“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”的规定。需要指出的是,我国环境法治的过程中,对中央政府环境保护责任缺乏足够重视,如新《环境保护法》只规定对“地方各级人民政府、县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门“”直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记过、记大过或者降级处分;造成严重后果的,给予撤职或者开除处分,其主要负责人应当引咎辞职”(第 68 条),而并未对中央政府的环境保护法律责任做出明确规定。这导致各级政府之间环境保护责任权利失衡,与生态型政府的法治精神相违背。

2. 执法权配置生态化

环境保护执法权,是指国家环境保护行政机关、法律授权或委托的享有环境保护职权的组织及其公职人员在行使环境行政管理权的过程中,依据法定职权和程序,贯彻实施环境与资源保护法律并将法律运用到具体人、具体事的权力。环境执法权来源于国家治理的需要,它是执法部门对环境保护工作行使监督管理权力,也是其应尽的职责。环境执法权配置生态化在于环境执法机构设置和职责分工应充分考虑生态系统的整体性、环境要素之间的关联性,根据环境要素的整体性配置执法机构和权限,而不是先设立执法机构分配管理权限。否则,导致对整体的环境要素分而治之。

环境执法权的配置生态化还应该注意立法权、执法权、司法权三权之间的协调。三权中,每一权力的行使都会影响到另外两项权力的运行空间和状况。环境执法生态化要求将环境执法权置于立法权、执法权、司法权三权分工合作的整体系统中看待。应该改进过去环境与资源管理部门通过“部门立法”固守部门利益、各行其道的状况,改进司法部门通过内部机制设置环境案件受理“门槛”与司法执行不力的状况。

3. 执法方式生态化

部门协作、区域联动和多元合作是执法生态化在执行方式上的基本要求。生态环境具有整体性,行政区划和公共事务管理职能分工却是人类社会管理不得不采取的措施,这样环境保护监管就会分属多个部门,一个自然区域的监管分属多个行政区,这是普遍的现实。因此,执法生态化要求各行政区、各部门在履行其法定职能的时候,甚至在政府进行职能分配的时候就应该牢牢树立生态理性,将“整体性原理”、“多样性原理”“、开放性原理”以及“未来优先原理”(环境法中的“预防为主原则”就是这一原理的法学表现)作为生态化思维的基本原理指导环境执法,使整个执法体系化、生态化,真正实环境执法的部门协作和区域联动。同时,生态思维的开放性原理也要求,环境执法不仅要向其他有关部门开放、向相邻行政区环境执法机构开放,也要向社会组织、向公民个人开放,围绕生态保护的目标,在严格依法行政的前提下,灵活运用委托执法、柔性执法、公益诉讼推动执法等多样化的方式加强执法,充分发挥社会组织和个人的能动性、积极性和有关特定环境保护领域人才的专业性,协同合作将生态环境保护好,实现环境执法的价值追求。

二、环境执法的困境

纵观近40年的环境法治进程,执法机制不顺一直是一个普遍存在的严重问题,阻碍了我国生态文明建设进程,深入探究环境执法生态化面临的困境及分析其产生的原因,才能寻求到生态文明建设机制创新的有效途径。

1. 环境执法权不独立、不完整

自然生态系统的完整、稳定和健康是生态文明的物质基础。生态环境作为多个环境要素和经济社会生活的综合体,其管理具有典型的综合性。我国现行的“环保部门统一监督管理,有关部门分工负责”的环境监督管理体制,使环境执法权不独立、不完整。环境执法权不独立、不完整或不集中的第一种情况,即对同一种环境要素的环境监管权在不同部门之间进行分割。1989 年《环境保护法》第 7 条规定我国环境保护工作实行统一监督管理和分级分部门监督管理的监管体制,并列举了十多个分管部门。新《环境保护法》第10 条继承了这一管理体制,没有列举分管部门,而只是规定县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门依法对环境保护工作实施监督管理。我国这一环境监管体制意味着对同一环境要素会有多个部门进行监管。以水环境要素管理为例,不管是作为资源水还是作为环境要素的水,都是地表水和地下水、水量和水质的统一体。我国法律不仅把地表水和地下水分开管理,把水质和水量也分属不同部门管理。对地表水的管理,根据《水法》,“水行政主管部门”负责“开发、利用、保护、管理水资源,防治水害”等工作;根据《水污染防治法》,“县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理”。水利部门管水量,环保部门管水质,由此在实践中形成“环保部门不下水、水利部门不上岸”的管理现状。另外,《水污染防治法》还规定了“交通主管部门的海事管理机构对船舶污染水域的防治实施监督管理。县级以上人民政府水行政、国土资源、卫生、建设、农业、渔业等部门以及重要江河、湖泊的流域水资源保护机构,在各自的职责范围内,对有关水污染防治实施监督管理。”可见,在水污染防治工作中同样存在“九龙治水”的现象。对地下水的管理,同样存在多头管理的问题。水行政主管部门只监管地下水的一般性资源功能;国土资源部门只针对地下水特定的矿业资源功能;环境保护主管部门的监管只针对地下水的纳污能力即环境容量功能。地下水被按照功能差异进行了分割管理,事实上这些功能都不是截然可分的。

环境执法权不独立的第二种情况,即对同一个环境区域或者环境单元存在由多个政府管理的情况。新《环境保护法》重申:“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”(第6条)、县级以上地方人民政府环境保护主管部门,对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理(第10条)。一个流域、一片森林、一个矿带、一个生物群落等往往分属于不同行政区,其环境保护工作由各自环境保护主管部门分别实施统一监督管理”,每个行政区的环境保护主管部门实质上对这一个环境区域或者环境单元无法实现“规划”和“协调”的“统管”职责。

环境执法权缺乏独立性还有第三种情况,即环境监察执法权不独立。长期以来,环境监察机构作为环境保护专职执法机构,初步形成了国家、省、市、县四级环境执法监督体系。2012 年颁布实施的《环境监察办法》指出环境监察机构在业务上实行分级管理,受上级环境监察机构的指导和监督,行政上则隶属本级环境行政机构管辖,接受其领导,最终对本级环境保护主管部门负责。但是环境监察未曾出现在相关法律中,法律身份不明确直接影响到执法的独立性。2014年《环境保护法》虽然明确了环境监察机构的法律地位,但仍然定位为委托执法机构而不是法律授权部门,环境监察机构依然不能作为行政主体具备独立执法权。地方环境监察执法机构的事业单位身份,“使得地方环保机构监察执法的独立性大打折扣,执法地位和权威受到影响”。另外,2014 年《环境保护法》实施后,环境监察机构在现场检查和调查取证阶段,会经常涉及到新规定的环境行政强制措施的实施,而根据《行政处罚法》和《行政强制法》的有关规定,行政处罚权可以委托,行政强制权不得委托。缺乏行政强制权,则环境监察机构环境执法权就不是完整的执法权,这仍然会大大降低环境一线执法的权威和效率。

最后,环境执法权缺乏独立性的第四种情况,即人民政府分割了部分环境行政执法职权。根据环境法规定,环境污染防治工作由环境保护部门主管,但是依据现行《环境保护法》第51条规定,污水处理设施及配套管网,固体废物的收集、运输和处置等环境卫生设施,危险废物集中处置设施、场所以及其他环境保护公共设施,由各级人民政府统筹建设并保障其正常运行。也就是说,对于管理辖区内的污染防治等环境保护公共服务的提供,环保部门是相对缺席的。另外,《环境保护法》第60条规定,排污者超标或者超总量排污,情节严重的,县级以上人民政府环境保护主管部门可以责令其采取限制生产、停产整治等措施;情节严重的,报经有批准权的人民政府批准,责令停业、关闭。”加强环境保护理应是各级政府的重大责任和共同任务,但各级政府管理事务较多,因种种原因一些地方政府在保护生态环境方面表现动力不足、环境责任落实不到位。环保行政部门只是政府的一个职能部门,如此规定,理论上环保部门应“独享”的执法权也被无形弱化。

不少地方曾明目张胆以“红头文件”的方式免除一切环境审查手续吸引企业进驻各种“开发区”,甚至“环评”和“三同时”验收也成为企业污染的“保护伞”;更多地方政府对高污染企业挂牌“重点保护”,还发布文件规定每月超过20天的企业安静生产日制度,严格限制环境保护等部门执法,法定的例行检查要向当地政府申报获得批准。

2. 环境执法手段不足

生态环境管理要求管理者确定生态系统退化的阈值及退化根源的基础上,做出最小损害生态系统整体性的管理选择,并在退化前采取措施。目前,环境执法手段的不足主要表现在三方面:第一,环境执法缺乏预防性措施。我国现有的执法手段除了现场检查等少数“现场”执法措施具有事中执法性之外,其它执法手段基本上属于事后执法,事前的预防性执法措施很少。质言之,执法手段的行使基本上是以违法行为的发生和损害后果的产生为前提。尽管对行为主体事后追责与惩罚,对未来的类似行为有预防和威慑作用,但是在现有的“违法成本低,守法成本高”的背景下,这样的执法手段对环境保护来说很难起到预防的作用。许多环境违法问题都是事前政府和企业决策不当造成的,故加强预防性执法措施,促使行为主体选择循环的、清洁的、低碳的生产方式和管理手段,以达到经济效益和环境效益“双赢”的效果。第二,环境执法缺乏长期有效的协作手段。有环境监管权的部门有十多个,但是各部门往往各行其是,尤其是资源性部门,专注于资源开发利用,严重忽视资源保护和污染防治,以至于有些地方为了林业经济收益,将原生灌木、杂生林清除,成千上万亩地栽种速生林,导致区域生态失衡。而对于江河湖泊水污染防治,水务部门和环境保护部门也长期缺乏长效联动机制、协作机制。跨行政区环境协作机制更是缺乏。此外,还缺乏社会主体能动参与环境执法的有效机制。第三,环境执法缺乏激励性手段。环境执法为绿色发展保驾护航,绿色发展的本质是生态型发展。企业是经济发展的主体,环境执法生态化意味着引导、激励企业向绿色发展转型,而不能局限于“命令”与“惩罚”。

3. 环境执法能力不足

生态环境管理执法要综合运用生态的、信息化的诸多监测技术和评价方法。而我国当前环境保护部门的人力、财力、技术和执法规范化等方面都难以应付这些复杂专业性工作,使环境执法能力无法满足环境保护的现实需要。财力方面,由于不是由国家统一拨款,基层环境保护机构的规模与力量往往受到当地的经济状况和当地政府发展偏向的制约。因此,基层环境保护机构的发展很不平衡,经济落后地方的环境保护执法力量都非常薄弱,存在环境执法装备差、监控手段落后、环境保护人员少而且素质参差不齐、经费难以保障、环境执法简单草率等问题。执法人员的数量和质量也是制约地方环境执法效能的核心因素。尤其是基层环境执法不仅缺乏足够的人员,而且实际投入的执法人员很多没有环境保护教育背景的,普遍缺乏生态环境保护的理念、思维、知识和技术,难以适应一线环境执法需要。

三、环境执法生态化面临困境产生的核心原因

“权从法出,依法行政”是法治政府根本的、核心的要求。尽管一个多层次、体系较为完整的环境法律体系已初步形成,但仍然不可避免地存在立法有空白、规定不明确、规范之间有冲突等不完善的地方。所谓“制良法,达善治”,立法上的不完善,是造成环保职能配置不当、权力运行机制失灵等执法困境的根源性原因。立法的完善涉及立法权的行使,此处仅从执法权行使的角度展开分析。

1. 经济一枝独秀惯性阻碍政府职能转型

通常认为,造成我国环境状况恶化得不到遏制、环境执法花拳绣腿的现象是因为部分地方领导生态文明意识、法治观念不强、对保护环境缺乏紧迫感,甚至把保护环境视为发展经济的“克星”。但是,我们认为这是将现象作为原因,避开问题的本质,将一个国家普遍性、长期性的制度问题归因于部分领导的个人觉悟和人品,这逻辑上是牵强的,实践上是有害的,阻碍了对国家环境法治实践的深层思考和对问题普遍性的警惕。许多领导人不仅比一般学者更有实践上的切身体会,甚至在理论上也不乏造诣。问题的本质在于官员之间尤其是地方官员之间围绕 GDP增长而进行的晋升锦标赛中,片面强调经济发展政绩。政治利益以及相应的物质利益的切身性掩盖了所谓“部分官员”的生态意识、生态文明和法治建设的理性。环境执法人员执法行为选择的最大影响者不是法律,也不是环保部门领导而是地方政府党政领导,不是他们普遍缺乏生态文明意识、缺乏法治意识,也不是环境执法人员对环保部门领导不尊重而“犯上”,而是环境执法人员以及环保部门领导的政治利益和经济利益都受制于地方政府党政领导。无论是事实上还是在环境保护执法人员的内心认可上,地方党政领导对于环境执法严格程度的影响都远远大于地方环保主管机关领导。而地方党政领导的一切政治和基本经济利益都受上级领导决定,而据以做出决定的最核心评判标准就是经济发展。

因此,我们认为,不是“部分”领导人生态文明意识、法治意识不够,而是地方环境执法人员以及有关领导的切身利益都受制于GDP,所以,环境执法不彰就成了利益权衡理所当然的结果。认为环境保护与经济发展不存在对立,对环境执法来说是有害无益的,我国长期以来评价领导政绩的核心指标GDP是几乎完全依附在自然资源之上的发展,这导致环境保护与经济发展之间的对立性是根本的,环境执法根本无法抵抗这种经济发展动机的梗阻。换言之,是非理性的一枝独秀的经济发展掣肘了政府向法治政府、生态型政府的转型。干部政绩考核制度中的唯 GDP 倾向和环境保护法律中对其缺乏相关的监督和制约制度,是我国环境管理失效的两个重要原因。也是我国环境执法各类困境产生的根本原因。

2. 文化因素制约环境执法

文化因素对人的行为选择具有内在的决定力,因为文化就是内化于群体生活或内化于人内心的价值标准和行为准则。我国有多种文化因素制约作为一种新的文明形态的生态文明的发展,制约环境执法的顺利开展。

一是朴素的“物为我所用”的自然价值观念。数千年华夏辉煌的是农业文明,“天人合一”的朴素自然观都渗透了“物为我所用”的价值观。在GDP至上的时期,这一价值观更激发了全社会对待自然资源急功近利的态度,成就了先污染后治理的理论和行为模式。而且,现代社会的产品很少直接与自然资源本身相联系,即使生产过程污染和破坏自然资源,加工生产的主体和消费主体对自然的负罪感也会因此疏离、弱化,也难以激发其对自然的感恩情怀。反映到环境执法上来,则对不能直接带来经济效益而要付出更多公共成本的环境执法行为,利益可能受限制的人们会反应性地产生抵触。受过系统教育的处级以上领导干部表现出的生态法治意识甚至不如农民和小学生,就在于GDP考核的利益让他们功利主义的经验理性压倒了逻辑理性。

二是“官本位”的等级文化制约环境执法。受传统的“官本位”文化的影响,人们过于依赖政府缔造“天蓝地绿社会有序”的状态,生态参与意识仍然处于较低水平,甚至同情环境违法者、致害者,给环境执法带来很大压力。此外,对政府是否严格贯彻执行生态保护法律、履行生态保护职责也缺乏强有力的监督。随着社会多元化的发展,也影响到社会对政府的信任,政府出现政策失误、决策失败以及行政侵权等现象时,民众对政府的不信任、不满意会直接导致对环境执法行为的抵触、阻挡甚至抗拒。

三是“人情社会”文化制约环境行政执法。中国是个依存一定的内生伦理建构的“人情社会”。这种伦理型社会如果有强势而富有感召力的伦理核心,则不失为有序社会。然而,随着城市化发展,人们乡土社会伦理逐渐瓦解,而新的社会伦理长期未能树立,利益纽带越来越成为主宰,乡土情怀往往沦为人情社会利益交换的媒介。环境执法因为往往直接处分环境违法者的利益,违法者就会在他的利益链条中寻找能够掣肘执法者或对执法者的利益有直接影响力的熟人干预执法,破坏环境执法。

四、环境执法生态化创新

1. 健全政府环境质量责任追究机制

采取措施追究政府环境质量责任,严格执行环境保护目标责任制和考核制度,建立健全政府官员和企业终身环境保护责任,才能避免GDP崇拜对环境执法的破坏,这是环境行政执法生态化的关键。

第一,要完善环境保护目标责任与考核制度。《环境保护法》规定“县级以上人民政府对本辖区的环境质量负责”以及“环境保护目标责任制和考核评价制度”,县级以上人民政府对本级环境保护部门以及下级人民政府及其负责人考核、评价,结果向社会公布(第26条)。上级政府环境保护主管部门有权针对下级政 府有关工作人员的违法行为向任免机关提出处分建议,有权依法越过下级政府及其环境保护主管部门 而实施行政处罚(第67条)。这实际上带有一定的垂直管理的特征,加强了上级环境保护主管部门对下 级政府的制约作用。如果地方政府或其环境保护部门为了实现 GDP增长而包庇违法、该责令停业关闭而 不作为等,则直接负责的主管人员等必须承担行政责任,甚至引咎辞职。

但是,这些规定还有待完善。首先,只追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员”的责任,对可能擅权干扰环境执法的地方党政负责人的责任没有明确规定,环保执法工作人员及其领导可能成为冤大头。其次,有待完善相应的考核评价机制。中共中央办公厅《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》要求突出对人口资源、节能减排、环境保护等约束性指标的考核。但是,《党政工作部门领导班子和领导干部综合考核评价办法(试行)》的有关考核表格没有一项明确涉及生态文明建设或环境法治绩效;《地方党政领导班子和领导干部综合考核评价办法(试行)》涉及生态文明建设的也仅仅增强发展后劲,搞好生态文明建设,节约利用资源一项,该指标过于宽泛而意义不大。十八大已经将生态文明建设作为五位一体的顶层设计的重要部分,应该相应地将生态文明建设作为工作实绩的独立的一个方面,作为党政工作部门领导班子和领导干部以及地方党政领导班子和领导干部考核的重要内容,使相关领导班子和干部的环境保护目标责任与考核要求能够落到实处,并与日常环境执法工作形成良性互动。

第二,要建立健全环境保护终身责任制度。十八届三中全会明确提出了:探索编制自然资源资产负债表,对领导干部实行自然资源资产离任审计。建立生态环境损害责任终身追究制。”《珠海经济特区生态文 明建设促进条例》(2014)、《贵州省生态文明建设促进条例》(2014)等地方立法中涉及到的生态环境损害 责任终身追究制都是针对领导干部的责任追究。但是从十八届三中全会决定的行文来看,生态环境损害责任终身追究制并不局限于对领导干部追究决策责任,还包括对企业等排污者终身追究责任,否则 该表述中就不会用句号。对企业和领导干部建立生态环境损害责任终身追究制有利于加快完善生态文明制度体系。尤其是对领导干部进行环境保护目标责任与考核,将考核结果与干部的政治利益和经济利益直接联系起来,实行最严格的责任追究制度,即使其升迁或者转任异地甚至退居二线,都不能免除其被追责的风险,也使政府和企业之间的利益关系多了一份巨大的风险,政企之间协作节能减排、保护环境、更新技术、调整产业之道将成为可能。

2. 适当整合与强化环境行政执法权

第一,实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。我国环境统一监管能力薄弱、各部门环境监管职能横向分散、上下级环境保护部门的纵向分离、区域性环境保护的地区分割,造成政令不畅,难以发挥整体监管效果。世界环境法治发达国家的经验普遍认为环境保护主要是地方的责任,因为地方主体更接近环境本身,更了解第一手的环境信息,而且也最了解或最方便了解地方社会的生态需求。应该坚持环境质量属地责任,推进地方政府履职尽责,整合和强化环境行政执法权,避免阻碍地方生态意愿在环境法治过程中及时有效反映和实现。我们即将推行省级以下环保机构监测监察执法垂直管理制度,需要权力整合,同时需要责任下沉。如何明确基层环境保护主管部门法人主体地位、环境监察机构行政主体资格等,是落实省以下环保机构监测监察执法垂直管理的首要问题。

第二,创新跨行政区域环境保护协调机制。对跨行政区环境保护工作问题,曾有普遍的建议,即在中央和省级政府之间再增加一级跨行政区的环境保护行政执法机构,直接对国务院环境保护主管部门负责。这一建议有叠床架屋之嫌。我国在国务院环境保护主管部门的内设机构中有环境监察局,下设区域处,负有对跨省环境保护工作的监管职能。而且根据新修订的《环境保护法》第67条,如果依法应当给予行政处罚,而有关省级环境保护主管部门不给予行政处罚的,上级环境保护主管部门可以直接作出行政处罚的决定。这一规定使得国务院环境保护主管部门这一行政处罚权既无行政区划分的障碍,也突破了下级环境管理权的阻碍。其积极意义不容置疑,当前首要的是要出台有关具体规则并切实发挥新制度的效益。

3.建立健全多元化环境执法方式

要将所有环境保护相关执法权全部集中到一个部门是不可能的。因此,应该整合多元力量、采用多元方式进行协作执法,将环境执法发展成为一场对环境污染破坏的人民战争

第一,联动执法。环境联动执法或者说环境执法联动,微观上看,即环境监察机构与环境监测机构的联动执法;中观上看,即环保主管部门与法院、检察院、公安等法律部门的联动执法,以及环保主管部门与其他行政部门之间的联动执法;宏观上看,即不同行政区政府之间对共同的或互相影响的环境问题进行的联动执法。

环境监测主要偏重于对环境质量的监视,通过监视发现问题,倒逼环境监察部门加强执法”,进而“倒逼地方政府对地方环境质量负责,有效解决环境污染问题;环境监察主要偏重于对污染源的监督管理,在环境监察执法、解纷、收费过程中,倒逼监测加强环境质量变化监测和企业排放监测,倒逼企业守法、治污和转方式、调结构,从而改善环境质量。从严格意义上而言,这种内部协调一致行动不属于环境执法联动。环境监察和环境监测只是环境行政权的内部分工,应该形分而神不分。但是,有分工就存在协作问题,将其作为微观层面的环境联动执法也是突出环境监察和环境监测协作的重要性。

环保部门执法往往缺乏充分、直接的强制力,因此,环保部门与法院、检察院和公安部门的执法联动也在各地不断涌现,环保法庭、环境检察机构、环境警察机构在众多地方得以设立。除了设立机构,安排专门工作人员外,还通过发布规范性文件建章立制推动联动执法。201311月,环境保护部、公安部联合下发 《关于加强环境保护与公安部门执法衔接配合工作的意见》,建立了联席会议制度等 7项执法联动工作制度,推进了环保与公安联动执法规范化。2015129日发布的《最高人民检察院关于贯彻落实 <中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定> 的意见》明确提出要加强与环境保护行政执法部门的 沟通与合作,建立信息交流反馈、环保法律咨询、重大案件通报等机制,形成环境保护合力,进一步推动了全国范围内环保与检察的执法联动。《国务院办公厅关于加强环境监管执法的通知》(国办发〔201456号)、最高人民法院和最高人民检察院《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》(法释〔201315号)等文件都为环保部门和法、检、公之间的执法联动提供了基本的规范。只是这些规范有待结合实践经验教训进行系统整理抽象上升为法律规范,并将属于司法过程的内容还归司法制度予以完善,避免司法与行政混淆。

环境保护主管部门还必须与其他行政部门沟通协作。新《环境保护法》也规定了不少协同监管措施,对污染环境的企业,供水部门可停止供水,土地管理部门可禁止向其提供土地,银行则不得给予其授信,进出口管理部门不得给予其出口配额,证券监管部门可限制其上市或已经上市的不得继续融资等。公安部、环保部、农业部等部门联合出台《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》与新《环境保护法》同时开始实施,该办法实际上对环境违法的行政拘留规定了协作和联动规范。

跨行政区的环境执法全部由上级行政机关、由国务院处理是不可能的,必然会事实上放纵这类环境问题,使其不断恶化以达到上级部门管辖的重大影响的环境问题的标准。要解决这一类困境,必须在不同行政区政府间建立环境执法联动机制。新修订的《环境保护法》第20条明确规定了四统一联合防治协调机制,虽然目前还局限于跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏,但是,其基本法理和制度示范为解决所有的行政边界区域环境执法联动确立了框架,使跨行政区域的环境污染和生态破坏的防治”不再局限于上级人民政府协调解决,或者由有关地方人民政府协商解决。为了加强跨行政区区域和流域环境保护,国务院环境保护主管部门还在全国设立了6大环境督查中心,作为总局派出的执法监督机构承办跨省区域和流域重大环境纠纷的协调处理工作等。水利部也设立了七大流域水资源管理机构。这些机构的设置对不同行政区政府及其环保部门联动执法以解决跨行政区的重大环境问题具有重要意义,但是这些机构作为事业单位,管理权有限,对地方政府的非生态化行为约束力有限。适当扩展其行政执法权力,将其确立为环境保护部派出的区域执法机构并赋予相应的行政权力,有利于将《水法》规定的区域和流域相结合的水管理体制落到实处。

第二,综合执法。随着环境违法的条件和技术的不断发达,而环境违法者的法律责任和公共道德要求并没有形成对违法者的压力,环境执法必须综合各种条件和因素进行综合性执法,运用包括技术的、经济的、说服教育的、法律的和必要的行政措施,才能保证全面、系统掌握违法情况和违法者的心理,并及时进行合理执法。综合执法不能局限于现场检查、行政处罚等单向度的执法措施。而应该充分发挥行政指导、行政协定以及必要的行政强制、行政处罚的作用,并在必不可少时借助刑事措施维护环境法的尊严、维护环境执法秩序。

在环境执法中有一种现象值得重视,即政府常常为激励企业保护环境而授予各种荣誉称号,也给成功的企业家各种头衔或不少企业家主动争取各种头衔和荣誉称号。这是很好的引导性执法措施。但是在行政执法中很少明确剥夺这些荣誉和头衔,出现有荣誉奖励却没有荣誉处罚的现象。然而,正如环境保护部法规司司长杨朝飞所说的:企业的一些老板可能有的是县委委员,有的是人大代表,有的是政协委员,有的拥有工会、共青团、妇联授予的荣誉称号。他们在哪儿有称号,你就把他的违法行为告到哪儿,让这些部门撤销他的荣誉称号,这比罚他三万、五万要管用得多,因此他建议:基层环境保护部门要综合运用各种惩戒手段,发挥政策和法规的组合作用

4. 加强环境执法能力建设

首先,提高执法队伍的专业素养。一是提高环境执法人员的招聘与选拔标准,强化法治意识和生态意识要求,严格选拔程序,精选法律和生态知识充分的人才进入环境执法队伍,不断淘汰不合格的环境执法人员,尽快实现环境执法队伍的专业化和专门化。二是建立环境执法人员的科学合理的考核制度,对环境执法人员进行严格的考核,严守奖勤罚懒的原则,并强化环境执法人员之间的协作意识而不是过度的竞争意识。三是要建立环境执法人员的培训机制。要强调在一定周期内的全员轮训,突出生态文明意识、法治意识的培养和基本业务技能培训,优化环境执法人员的知识结构,提高执法业务能力。四是要建立环保部门领导人的科学选任机制。从环保执法人员或其他熟悉环保业务的人员中选任环保干部,这有利于提高环保执法水平。

其次,尽快改善环境执法条件。环境执法是专业化要求非常高的领域,除了执法人员专业素养和业务技能的提高之外,不能不在执法条件上着力改进,加大对环境执法人员投入、设备投入和技术投入,改善环境执法手段和条件,增加环境执法机构的执法资源。

再次,优化环境执法力量布局。全国范围各区域、各层级的环境执法能力平衡是影响环境执法总体水平的重要内容。目前我国亟需增加县级行政区执法人员编制、加强县级行政区环境执法设备配置和提级换代、强化县级行政区环境执法机构的经费保障。此外,全国环境执法力量的东、中、西部差异明显。中、西部环境执法能力不足会加速中西部走东部先污染后治理的老路。期待国家和地方政府更加重视中西部环境执法能力建设,充分利用和发挥中西部高校和专业院所的智力资源进行环境执法能力培训。

作者简介::李爱年,湖南师范大学法学院、生态文明研究院教授,博士生导师;刘翱,湖南师范大学研究生院讲师,博士研究生。

参考文献:

[1]董正爱: 《全面建设小康社会背景下法律的生态化变革》,《重庆文理学院学报(社会科学版)》2011年第2期。

[2]刘湘溶:《生态化思维及其基本原理》,《江苏社会科学》2009年第4期。

[3]陈媛媛、周迎久、冯永强,等:《如何用好这把双刃剑?》,《中国环境报》,2014514日第5版。

[4]傅人友、袁勇志、芮国强: 《行政改革与制度创新——地方政府改革的制度分析》,北京:三联书店,2004 年,第202页;陶克 菲:《环境保护责任状:地方政府环境职责的法律回归》,《环境教育》2006 年第10期。

[5]肖爱、李峻:《论行政边界区域水事纠纷的可诉性》,《经济社会体制比较》2014 年第2期。

[6]侯佳儒、王倩:《突破环境执法困境推进生态文明建设》,《环境经济》2013 年第1期。

[7]周黎安: 《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》,《经济研究》20077期。

[8]王曦、罗文君:《论环境管理失效的制度原因》,《清华法治论衡》2010年第 1期。

[9]訛金国中:《把好的〈环境保护法〉实施好》,《经济参考报》2014430日。

文章摘自:《湖南师范大学社会科学学报》2016年第3

本文编辑:王璐