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周珂、林潇潇:环境损害司法救济的困境与出路
发布日期:2017-03-08 23:08:14
作者:周珂、林潇潇

内容提要:环境或生态损害是我国社会现阶段面临的严峻问题之一,如何应对、如何有效地对环境进行修复,对保障群众福祉、维护社会稳定具有重大意义。以司法手段处理环境或生态损害问题是为弥补传统行政手段的不足而发展出的有益策略。但是,在现阶段的实体法律规则环境下,司法手段仅能在环境或生态损害的救济方面发挥相对有限的作用。无论是侵权法、还是环境民事公益诉讼制度都难以有效达成前述目的。在这种情况下,欧盟生态损害责任策略对有关问题的解决具有积极的借鉴价值。

关键词:环境权益;环境社会公共利益;环境损害

 

现阶段我国正处于社会转型时期,经济社会的高速发展在丰富人民群众物质精神生活的同时也为社会带来了一系列问题。其中,由于自然资源的高强度利用以及产业副产品的大量产生与排放,大量环境问题不断涌现,直接或间接威胁到人民群众的身体健康及财产安全,对其生活秩序造成严重干扰。当前,环境问题表现出下述发展趋势:其一是数量不断增多。据环保部数据中心统计,环保部自 2013年至2015年接受群众举报污染事件达4258起,从2013年的1358起到 2015年的1432起,呈逐渐增多趋势;其二是事件类型逐步丰富。除了典型的环境污染之外,一些生态破坏事件开始导致日益严重的后果,同时,致害物质、受影响环境要素的类型也有所增加;其三,波及范围日渐扩大。在传统的局部地区性环境问题基础上,一些波及范围覆盖地域全幅的环境问题开始出现,并在环境问题中占据越来越大的比重,典型事例如引发广泛关注的雾霾现象。伴随着环境问题的复杂化,尽管国家、政府不断采取积极的措施,但包括经济措施在内的传统行政手段在应对过程中已稍显疲态。质言之,环境问题的复杂化向国家的治理策略提出了挑战。在这种背景下,各界主张充分利用司法途径,补充行政手段在应对环境问题方面的不足。

根据现行的法制环境,借由司法手段对环境加以保护主要通过民事途径进行,因此,维护公民环境权益是司法手段保护环境的核心内容。笔者拟就环境权益的司法保护现状进行分析。

一、环境侵权的环境权益保护及其问题

一般认为,环境侵权指的是污染者污染环境造成受害人民事权益受到损害,依法应当承担侵权责任的情形,由以我国《侵权责任法》第八章为主体的法律规范规制。随着2015年《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》的颁行,“环境侵权”由一个学理概念正式成为一项由法律文件明文表述的法律术语。环境侵权是适用无过错责任的特殊侵权,通过环境污染致害这一现象的特殊性决定了其责任构成的特殊性,但是其特殊性不涉及客体要件,也就是说,能够构成环境侵权责任的受侵害权益类型与一般侵权责任并无不同。

《侵权责任法》第2条规定了该法保护的权益范围,列举了18种具体人身、财产权益。尽管可以在一定程度上认可受保护利益的开放性,但是这种解释上的扩张不宜泛化。一方面,对《侵权责任法》权益保护范围的规定将失去实际意义; 另一方面,泛化解释受保护利益将推导出侵权法保护维持一切形式的利益分配现状的结论,而这种结论显然不合常理。为协调此类矛盾,结合《侵权责任法》第6条第1 款的规定,有学者提出可以发展出权利和利益的区分保护模式,具体而言,《侵权责任法》第2条第2 款的规定对受法律保护的权益的列举应当解释为完全列举,此类具体权益受到侵权法的当然保护,而前者以外的利益、其是否受到民事法律的保护则需要经过利益衡量的判断。

在《侵权责任法》的前述权益保护模式下,当环境污染造成受害人18种具体人身、财产权益方面的损害时,受害人有权提起诉讼并获得救济。在司法实践中,这些具体权益往往表现为生命权、健康权、对特定资源或其他财产的所有权、对某幅土地或其他环境要素的用益物权等形式。然而,这些权益是以环境为媒介成立的或发生的权益,其权益的对象是特定的人身状态或者财产,并非环境本身。笔者将以环境为对象的利益称为以环境状态为内容的利益。特定的环境状态具有能够满足个人、人类需要的性质,因此,其在与人的交互中能够产生利益关系,这种利益即人类或个人对特定环境状态所体验的利益。对这种利益的维护只能通过维持环境的特定状态来实现,这种利益直接以环境状态为内容,与由于环境状态变动而受到影响的并以其他对象为内容的利益不同,它独立于以环境为媒介成立的或发生的权益,且不会被后者吸收,虽然可以被个人所体验,但无法为个人所排他享有。以环境状态为内容的利益属于非权利的利益,其是否受到侵权法保护取决于在具体情况中、受害人的此类利益与行为人行为自由的利益衡量。某种利益关系对主体生活乃至生存的重要性并无法独立证成对该利益进行民事保护的必要性,而环境作为利益关系的对象,相对人格、身份、财产等传统权益对象表现出了较大的特殊性,加之我国司法传统相对缺乏诸如利益衡量的利益冲突分析思维,法院在对以环境状态为内容的利益受侵害案件的处理过程中往往持保守态度。由于前述原因,当环境方面的损害没有波及特定受害人的具体权益时,以环境为对象的利益主张能否获得法院的接受与支持,处在一种极不确定的状态。

但应当考虑到的是,当环境污染造成了受害人具体权益的损害时,通过某些侵权责任的主张可能达到改善环境损害的效果。《侵权责任法》规定的停止侵害、消除妨碍、消除危险三种责任承担方式,被王利明教授称为预防性侵权责任方式。在环境侵权事件中,有害物质在脱离污染者控制之后,其危险性质在自然作用下持续发挥作用,对其作用范围内的群众的人身财产造成不间断的威胁,一旦这种威胁被认定为对他人人身、财产的紧迫的危险,那么受害人有权要求作为行为人的污染者采取措施消除业已形成的危险。而当环境污染体现为恶臭等不良影响、对周边群众的正常生活造成干扰时,则可以认定为构成权益妨碍,受害人有权要求污染者对权益的妨碍状态加以排除。而环境或生态损害的修复意味着现实危险的消失或妨碍状态的排除。但是,这一理论可能在实践中并没有得到很好的落实,除极少数原告要求停止侵害的主张获得法院的支持以外,判处被告承担预防性责任方式的案例比例极少。

值得一提的是,《固体废物污染环境防治法》第85条规定,造成固体废物污染环境的,应当排除危害,依法赔偿损失,并采取措施恢复环境原状。根据该规定,仅限于固体废物污染环境的情境下,污染者有义务对环境或生态损害进行修复。该规定具有积极意义,但不无遗憾的是,此一规定在环境保护单行法体系中实属孤例。

综上而言,通过环境侵权保护环境权益的效果并不理想。

二、环境民事公益诉讼的环境权益保护及其问题

环境侵权诉讼属于私益诉讼,如前所述,其在对环境权益的保护方面仅能起到较为有限的作用,应该说这与环境无法作为私益的对象不 无关系。在这种情况下,公益诉讼似乎成了环境权益司法保护的不二选择。在这种思路下,2012 年全国人大常委会通过的《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国民 事诉讼法〉的决定》第9条规定,增加一条,作为第五十五条:‘对污染环境……等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。’”环境民事公益诉讼作为一项法律制度,至此得以大体确立。当然,如张卫平教授指出的,新《民事诉讼法》第55条的规定仅仅是一个关于民事公益诉讼的原则性规定,(环境)民事公益诉讼的制度化还需要在该条基础上于客观范围、提起的主体范围、请求类型、具体程序等问题上加以明确。此外,201412 8日最高人民法院审判委员会发布了《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》,对环境民事公益诉讼的法律依据、起诉条件、原告的主体资格条件、管辖、被告的责任承担形式、公益诉讼与行政执法的衔接、公益诉讼与私益诉讼的协调以及人民法院职权的行使等问题进行了较为详细的规定,这也表明了有关环境民事公益诉讼的程序性规范基本完备。然而与之相应的,有关环境损害的民事实体规则却没有作很大的调整。在这种情况下,当环境损害被视作环境社会公共利益受损的客观现象,使有关主体获得向法院提起环境民事公益诉讼的权利后,法院将依据何种民事实体法律、对案件作出何种处理,成了一个耐人寻味的问题。

有观点力图在观念上构建一个被称为公众社会的超越个人的集合性群体,吸收个人对环境的利益,成为排他享有对环境利益的主体。在这种观念下,环境社会公共利益”被解释为“全体公众的共同权利”。行为人污染环境构成了对相应公众群体所排 他享有的以环境状态为内容的环境社会公共利益的损害,符合新《民事诉讼法》第55条的事实假定,在此情况下,相关法定主体有权代表群体向法院提起诉讼。但当进入实体法律关系评价阶段,这一解释路径将面临两个相互联系的困境。一方面,观念构建的公众群体不属于民事主体,行为人与之发生的关系难以被评价为民事关系,而系争关系不属于民事关系即意味着相关主体难以获得民事救济;另一方面,公众作为一种抽象群体,从逻辑上难以被作为利益的主体。具体来说,主体的利益需求是利益关系的一个关键构成。对自然人而言,其利益需求由其意识意志所决定,而对于诸如法人等法律拟制型主体而言,尽管其不存在现实意义上的意识意志,但是其作为满足法定条件而创设的法律实体,在被合法创设的过程中被法律赋予了某些拟制的需要,威胁这一状态的事实也为相关法律所规定,规定这些事实的这些法律要么直接被冠以法人权益保护之名、要么可以经由解读被视为确认此类主体权益的规范效力。然而公众既非自然存在的主体,也非民事法律上的法律实体;其“利益既难以在自然意义上加以理解,也难以从法律意义上找到根据。在这种语境下,张千帆教授直截了当地说明,不存在任何超越私人利益的公共利益”“‘公共利益不是别的,就是私人利益的总和。

那么,如果将所谓环境社会公共利益解释为相关私人利益的集合,能否从理论上解决有关问题? 笔者认为,情况仍不容乐观。为了与既有的代表人诉讼相区分,有学者指出,民事公益诉讼的规定,针对的是损害不特定多数人利益而非特定多数人利益的行为。按照这个思路,环境社会公共利益可以理解为受环境污染影响的不特定多数人私益的集合。然而,侵害不特定多数人权益,从逻辑的角度理解难以构成一个严谨的命题。所谓侵害,意指对特定对象造成实际损害或现实威胁,而污染、 或者环境损害只有在尚未对具体个人产生实害或现实威胁时才可能泛化地指向不特定主体,二者在观念上呈现出矛盾关系。退一步讲,即便认可污染或者环境损害对不特定多数人权益的影响,由于这种情况难以被理解为侵权法所要求的表现为实际损害或者现实威胁的损害要件,其能否适用侵权法的有关规则尚需审慎考虑。

还可注意的是,2015年颁布的《最高人民 法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第18条规定,对污染环境、破坏生态,已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的行为,原告可以请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任。本条文的规定在一定程度上缓解了前述法律适用 的僵局。对比前文分析可以发现,该司法解释的规定很难被理解为是有关立法的逻辑延续。但是,如何在司法实践中加以运用,不得不审慎考虑。可见,即便在有关程序规则相对完备的情况下,意图通过环境民事公益诉讼对环境或生态损害加以救济,也面临着重重困难。自我国新《民事诉讼法》生效以来,除极个别案例曾在全社会造成较为广泛的反响以外,环境公益诉讼案件数量并没有显著增加,部分环保法庭甚至为了环境公益诉讼的破冰而不得不多方奔走。

三、生态损害责任及其启示

欧盟的环境保护水平在世界范围内居于领先地位。为了弥补传统民事司法措施在应对环境问题、修复环境或生态损害方面的不足,保护环境与生态,2004年欧盟议会及理事会颁布了《关于预防和修复环境损害环境责任的2004/35/CE指令》(DIECTIVE 2004/35/CE OF THE EUOPEAN PALIAMENT AND OF THE COUNCIL of 21 April 2004 on environmental liability with regard to the prevention and remedying of environmental damage,下文简称《2004/35/CE 指令》)

根据该指令的规定,运营人(operator)的职业行为(occupational activity)造成环境损害( environmental damage)的,运营人应当采取预防或修复措施。该指令规定的环境损害指的是对受保护物种及其自然栖息地(protected species and natural habitats)、水体(water)以及土地(land)造成的可测量的不良变化(adverse change)、或者可测量的自然资源服务损伤(impairment of a natural resource service) 。对于环境不良变化造成的他人利益的损失,其有关法律关系由《由环境危险行为造成损害民事责任公约》(Convention on Civil Liability for Damage esulting from Activities Dangerous to the Environment)加以调整,不属于环境损害。根据《2004/35/CE 指令》规定,成员国有权指定特定行政机关作为有权机关(competent authority)管理环境损害有关事务。当存在产生环境损害的紧迫威胁时,运营人应当主动或应有权机关要求采取预防措施(preventive action)。在环境损害发生后,运营人应当立即将有关情况通知有权机关,并主动或应要求采取可行的损害控制措施以及修复措施( remedial action)。有权机关有权要求运营人补充信息、采取措施,可以向运营人提供采取措施所需的必要指导或者自行采取有关措施。《2004/35/CE 指令》第7条对决定修复措施的依据与程序进行了较为详细的规定,依照附件的规定,按照有关程序、根据具体情况,有权机关有权决定 采取主要修复( primary remediation)、补充修复(complementary remediation)或补偿修复(compensatory remediation) 。具体而言,主要修复指的是使受损害的资源或损失的服务功能恢复到 基线条件或接近基线条件的任何修复措施;补充修复指的是在主要修复不能完全修复受损害的资源或损失的服务功能的情况下采取的任何 对自然资源或服务功能进行补偿(compensate)的措施;补偿修复指的是对自损害发生起到主要修复措施目的完全达成期间产生的自然资源及服务功能的暂时丧失进行补偿的任何措施。《环境民事公益诉讼解释》第20条的规定在一定程度上借鉴了这种多形式修复方式的模式,但与我国的现行制度设计借由民事诉讼程序达成环境修复目的的方式不同。《2004/35/CE 指令》则是有关行政程序的规定。遭受或者可能遭受环境损害影响的、在有关损害的环境决定中享有充分利益的、在成员国行政程序法有相应要求的情况下主张自身权利受损的自然人或法人,有权向有权机关提交有关意见,并请求有权机关根据指令采取相应措施。并且,促进环境保护并且满足国内法其他要求的非政府组织,被认为是在有关环境决定中享有充分利益的主体,有权进行前述请求。指令还要求成员国建立相应的经济、金融保障措施,对运营人的责任能力提供支持。在《2004/35/CE指令》确立的框架下,英国、德国、芬兰等国家都在保护 受环境污染影响的民事利益之外确立了对生态损害进行修复的法律制度。

应该指出,《2004/35/CE指令》确立的生态损害修复制度属于一种行政主导的措施,与环境公益诉讼存在一定区别。然而,这种模式明确地厘清了生态损害与有关民事损失的关系,并较好地为后者的修复提供了程序和实体依据。同时,《2004/35/CE指令》保障了有关主体向有权机关请求执行的权利,并将符合要求的非政府组织纳入其中,保障了公众的参与和监督。另外,值得注意的是,环境修复是高度专业性的活动,对是否采取措施、如何采取措施进行判断,对决策者具有极高的要求,在规则设计阶段应尽可能将有关考量因素、制度内容具体化,并令专业机关承担决定职责,有其合理性。在对环境民事公益诉讼实体规则进行完善的过程中,可资借鉴。

四、结论

环境或生态损害是我国现阶段面临的严峻问题,如何应对、如何有效地对其进行修复,对保障群众福祉、维护社会稳定具有重大意义。在传统行政手段难以有效完成前述任务的情况下,以司法手段为补充,不但扩充了环境问题的监管力量,还给予了人民群众直接表达环境诉求、参与环境管理的正式渠道,同时有利于借助司法执法这一可靠手段助益环境保护目的,是有益的尝试。但是,在现阶段的实体法律规则环境下,司法手段仅能在环境或生态损害的救济方面发挥相对有限的作用。具体而言,环境是以环境状态为内容的利益的对象,是一种相对抽象的概念,与作为传统权益对象的具体的人身、财产存在较大的区别,其能否被纳入侵权法的保护范围,需要在具体案件中通过与行为人行为自由的利益衡量加以判断,存在着很大的不确定性;而当环境或生态损害表现为对受害人具体民事利益的现实威胁或干扰时,借助预防性侵权责任方式,可以在一定程度上达到修复环境或生态损害的目的,但是,这种修复是附条件的、当然也是十分有限的。环境民事公益诉讼是为了弥补私益诉讼在应对环境问题上的不足而创立的制度。然而,一方面,对环境社会公共利益难以进行较为扎实的解释;另一方面,对该环境公益诉讼的核心利益的保护仍需借助前述存在问题已被论证的民事实体法律。也就是说,在既有的实体法环境下,环境民事公益诉讼欲在修复环境或生态损害方面发挥积极作用也是困难重重。欧盟在环境污染的民事救济之外,借由行政手段解决环境或生态损害的修复问题,同时通过行政诉讼的形式保障其公民参与、监督该项环境管理活动的权利,既厘清了传统民事损害与环境损害的关系,又丰富了环境损害司法救济的内容,极具借鉴价值。

 

作者简介:

周珂(1954—),男,汉族,辽宁辽阳人,中国人民大学法学院教授、博士生导师,最高人民法院环境资源司法研究中心学术委员会副主任。

林潇潇(1988—),男,汉族,福建厦门人,中国人民大学法学院博士研究生,芬兰拉普兰大学北极研究中心(Arctic Centre)访问研究员。

 

参考文献:

[1]参见王成:《侵权之的认定与民事主体利益的规范途径——兼论<侵权责任法>的一般条款》,载《清华法学》2011年第2期第68页。

[2]徐祥民、凌欣、陈阳:《环境公益诉讼的理论基础探究》,载《中国人口·资源与环境》2010年第1,152页。

[3]王利明:《侵权责任法研究(上卷)》,中国人民大学出版社2011年版,第580 页。

[4]吕忠梅等:《环境损害赔偿法的理论与实践》,中国政法大学出版社2013年版,第195 页。

[5]参见张卫平:《民事公益诉讼原则的制度化及实施研究》,载《清华法学》2013 年第4期,第7页。

[6]参见陈亮:《环境公益诉讼零受案率之反思》,载《法学》2013年第7期,第132 页。

[7]张千帆:公共利益的构成——对行政法的目标以及平衡的意义之探讨》,载《比较法研究》20055期,第2页。

[8]参见宋传柯:《从功能定位探析我国民事公益诉讼制度的构建》,载《法律适用》201411期,第112 页。

[9]参见陈亮:《环境公益诉讼零受案率之反思》,载《法学》2013年第7 期,第129页。

 

文章摘自:《法学杂志》,2016年第7

本文编辑:王璐