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李兴宇:论我国环境民事公益诉讼中的“赔偿损失”
发布日期:2017-01-05 23:22:44
作者:李兴宇

 

摘要:关于损害赔偿方法,德国民法采取以恢复原状为原则、金钱赔偿为例外的立法模式,以图实现完全赔偿。我国法应区分金钱赔偿和恢复原状的费用,将恢复原状的费用剥离出赔偿损失的范围,使赔偿损失等同于德国民法上的金钱赔偿,在恢复原状不可能或无法填补损害,或者花费过巨的情形下,才予以适用。这种修正之后,我国法上的赔偿损失并非着眼于财产损失,而是以财产给付方式填补恢复原状所不及的损害。恢复原状的费用支付请求权仍属于恢复原状范畴。恢复原状与赔偿损失可以单独适用或合并适用,相互配合以完全填补损害。环境损害救济应采完全填补原则,以期达致倘若损害未发生的应有状态。赔偿损失在环境民事公益诉讼中可以适用,请求范围包括:预防性措施费用;调查评估、诉讼费用;过渡期损失费用;环境非使用价值费用。

关键词:环境民事公益诉讼;赔偿损失;恢复原状;环境损害

依我国《环境保护法》和我国《侵权责任法》之规定,赔偿损失是我国环境民事公益诉讼中重要的责任承担方式之一,在司法实践中得到普遍适用。与此同时,我国环境民事公益诉讼实践探索 中逐渐暴露出现行法的固有缺陷。首先,赔偿损失具体为何?环境损害中究竟何为损失?其次,在环境民事公益诉讼领域,是否存在赔偿损失之适用空间?如可适用,赔偿损失之请求范围为何,是否包括过渡期损失费用环境非使用价值损失费用?此均系环境公益诉讼中围绕赔偿损失的相关问题。这些问题不仅造成理论上的困惑,也是环境民事公益诉讼在司法实践中的现实难题,需要进一步在法理上予以廓清。因此,有必要界定我国法上的赔偿损失之内涵,厘清我国法上的赔偿损失概念与大陆法系国家的损害赔偿恢复原状金钱赔偿等概念之联系与区别, 探究其是否可适用于我国环境民事公益诉讼领域,明确赔偿损失的请求范围。

一、赔偿损失之概念厘定

确认“赔偿损失”在我国环境民事公益诉讼中的适用空间与请求范围,须首先确定“赔偿损失”之 基本内涵。赔偿损失乃我国侵权法领域的重要概念,与损害赔偿恢复原状等概念均有所关联,但赔偿损失的具体内涵究竟为何,尚存在争议,尤其是与诸项关联概念之界分,多有困惑。因此,有必要对此概念追根溯源,以探明其基本含义。

(一)德国法中的损害赔偿方法:恢复原状金钱赔偿

我国民法虽系多种立法例移植之混合体,但基本沿袭德国民法模式,挖掘德国民法的损害赔偿方式,有助于对法律概念正本清源,理清我国法上的民事责任方式。在风险社会中,损害之发生实为难免。传统大陆法系民法中,损害赔偿的目的在于填补受害人的损害,其不仅旨在恢复受害人被减少的财产额,更旨在回复到倘若损害事件没有发生时应处的状态。为了实现这种效果,充分填补损害, 大陆法系民法逐渐确立完全赔偿原则,即损害赔偿不仅要填补一般以市场价值为标准的价值利益(多以财产差额为标准),而且要回复受害人对具体权益享有的完整生活状态(完整利益)。《德国民法典》第249条规定的恢复在使其担负赔偿义务的事由不发生时原应存在的状态恢复原状的表述明确了完全赔偿原则,认为应当专注于被害人完整利益的保护,加害人应当将其恢复到没有损害事件时应存在的状态,被害人的利益情况应当保持在具体组成上而非仅依价值受到保护。据此,《德国民法典》第249条至第251条建立了恢复原状金钱赔偿两种填补方式。

笔者认为,《德国民法典》第249条第1款同时确立了恢复原状的两个含义,既确立了作为损害赔偿原则的恢复原状,(旨在确立完全赔偿原则),又确立了作为具体责任方式的恢复原状。作为损害赔偿原则的恢复原状与作为具体损害赔偿方式的恢复原状并不相同,前者蕴含的是损害赔偿法上的完全赔偿原则,旨在完整再现假如损害未发生时的应有状态,后者则是客观世界实现这一原则的责任方式,二者在客观效果上或有差异。因为部分权益在客观上无法重新再现原有状态,尚需借助金钱给付,从而达致恢复原状。在恢复原状与金钱赔偿两种责任方式的选择上,德国法采取以恢复原状为原则、金钱赔偿为例外的立法模式,以追求义务人回复完整利益为首要目的。而其他立法例选取了恢复原状主义、金钱赔偿主义、选择主义等模式。

作为责任方式的恢复原状与受害人所遭受的具体损害状态密切相关,这也就意味着恢复原状的具体手段十分多样,针对不同的损害状态会有不同的恢复手段,如赔礼道歉、恢复名誉、返还原物、修理、重置等。此外,关于恢复原状所支付的费用,德国民法亦将其纳入恢复原状这一责任方式之中。《德国民法典》第249条第1款对恢复原状进行一般规定,该条第2款主要针对人或物之损害设置恢复原状之必要金额的请求,系由受害人寻求恢复原状之实现,由责任主体承担费用。这种方式虽然表现为金钱的外观,但不同于该法典第251条的金钱赔偿,其只是一种特殊形式的恢复原状。

《德国民法典》第251条是对金钱赔偿适用情形的具体规定,在恢复原状这一具体责任方式不可能或无法填补损害,或者花费过于巨大的情形下才予以适用。这种责任方式并非在于追求重现债权人原有的生活状态,而是在经济上依据价值差额或特别规定进行金钱填补,从而实现一定的赔偿效果。(作为具体责任方式的)恢复原状强调生活状态的重现,例如物之修复;金钱赔偿侧重价值的补偿,与被害人权益状态之完整属不同层次。恢复原状能够较为全面的保障受害人生活利益,例如精神利益、主观利益等,但在客观物质世界中具体实现会受到限制;金钱赔偿具有便捷高效、适用广泛的优势,但金钱并非万能,对部分主观利益填补并非首选。所以金钱赔偿的关注点集中于价值利益,多以财产总额减损为依据。需要强调的是,作为具体责任方式的恢复原状与金钱赔偿并非相互排斥,而是相互配合,可以单独适用或合并适用。德国立法与司法实践均表明恢复原状不足以补偿受害人时可就不足部分予以金钱赔偿,而不是择一适用。二者共同追求实现完全赔偿,即作为原则的恢复原状。例如甲致乙之汽车损坏,经过具体的恢复原状之实施(如维修),乙重新回到原有生活状态(汽车之外观审美、使用价值等均恢复原状),但是汽车因损坏而导致市场价值贬损,此时恢复原状无法完全填补损害,须由金钱赔偿就价值贬损予以填补,二者共同达到完全赔偿效果,使乙真正恢复至若损害未发生之原状。

(二)我国法中的侵权责任方式之赔偿损失

我国采取民事责任列举和统一编排模式,杂糅民法体系中几乎所有责任方式,并以列举方式予以规定。虽其部分效仿德国立法,但是分裂、凌乱的责任方式概念却已远远脱离德国民法模式。例如,我国责任方式中的恢复原状已经分解剥离出修理、重作、更换、返还原物等,并采取了消除影响、恢复名誉、赔礼道歉等德国民法所没有的概念表述,赔偿损失也是其中之一。

整体而言,我国学界多认为赔偿损失是指责任人填补他人财产损失。其一般是以金钱支付的方式,但也可以采用给付替代物等方式,故而其与传统民法上的损害赔偿不同,赔偿损失的范围要狭小很多,也不同于金钱赔偿,因为采用财产给付的方式几乎均可纳入其中,故而恢复原状费用也为其所吸收。

就这种理解和界定,我国民法的赔偿损失着眼于财产损失,其含义比德国法上的金钱赔偿的含义丰富很多。德国法上的金钱赔偿是基于价值利益填补而建立的以金钱支付为表象的责任方式,发生于法定的特殊情形,作为恢复原状的补充。德国民法上恢复原状费用支付的性质不属于金钱赔偿。我国民法上赔偿损失则包括这一内容,因为我国法并没有明确规定恢复原状的含义,也没有明确规定受害人可以自主恢复原状而请求费用。从立法体系上分析,由于我国法把传统大陆民法上恢复原状作技术性限缩并且剥离出多种具体形态,我国法上的恢复原状内涵十分狭小,不能包含恢复原状的费用支付。例如因为修复、治疗等产生的费用,在我国法上往往被归属于赔偿损失的范畴。但是,我国法上的赔偿损失的外延覆盖面广于德国民法上的金钱赔偿,不代表在利益保障和损害填补上比德国民法更全面。恰恰因为,我国法上赔偿损失仅关注于表面的金钱支付形态,而抛却了背后的完整利益与价值利益保障机理,致使我国的赔偿损失往往难以赔偿损失

我国应在今后制定的民法典中区分金钱赔偿和恢复原状的费用,将恢复原状费用的支付剥离出赔偿损失的范围,使赔偿损失等同于德国民法上的金钱赔偿。

第一,金钱赔偿和恢复原状费用支付存在较大的理论差异。恢复原状费用支付实际上是用来支撑恢复原状,保护的是完整利益,不仅包括财产利益,而且还包括了生活利益与感情利益等完整的生活状态,金钱赔偿则主要依据市场价格标准用以保护价值利益。

第二,将赔偿损失区分为金钱赔偿和恢复原状费用的支付,有利于损害的有效救济。因为二者所保护的利益不同,计算方式不同,如果采用赔偿损失来简单涵盖,则容易导致赔偿数额难以合理判定。例如,在机动车损坏情形下,由于我国法采取财产利益贬损的赔偿损失机制,法院往往关注于维修费用、可得利益等经济减损的赔偿,而就机动车自身的贬值等赔偿问题在实践中仍然困难重重。唯有正确地区分恢复原状和金钱赔偿的关系,将赔偿损失解构剥离,合理地单独或者合并适用恢复原状和金钱赔偿,才能够实现公正救济。

第三,对于赔偿损失金钱赔偿,应作同一概念理解,建议我国法上的赔偿损失”应与大 陆法系国家的金钱赔偿保持一致,以实现价值利益为目标,这样可进一步与以实现完整利益为己任的恢复原状概念作出区分。惟其如此,我国民法方能充分贯彻完全赔偿原则,实现损害赔偿法的补偿功能。但从术语选择上来看,建议我国法继续使用赔偿损失这一术语,理由在于赔偿损失要比金钱赔偿显得更加清晰,不容易造成歧义。金钱赔偿是指以支付一定金钱的方式来保障受害人的价值利益的赔偿方式,但通过支付一定金钱的方式进行的赔偿却不一定都是金钱赔偿(如恢复原状的费用)。因此,为了避免这种歧义的产生,建议将保障受害人价值利益的赔偿方 式统称为赔偿损失。也是基于如此认识,笔者于本文此后的论述中统一采用了赔偿损失这一概念,且均在这一含义基础上使用。

二、环境民事公益诉讼中“赔偿损失”之可适用性分析

“赔偿损失”作为一种典型的民事责任方式,在我国的多部立法和大量司法实践中广泛使用,但是关于其能否在环境公益诉讼中予以适用,尚存在理论争议。

(一)赔偿损失适用于环境民事公益诉讼领域之争论

关于赔偿损失是否可适用于环境民事公益诉讼领域,我国学界主要存在否定说肯定说两种观点。

否定说的学者认为,赔偿损失这一责任方式不适用于环境公益诉讼中,主要有理论和实践两个层面的理由。理论层面的理由是,根据赔偿损失和环境公益诉讼的理论基础和制度价值,赔偿损失难以植入环境民事公益诉讼。首先,环境公益诉讼具有典型的公益性,该制度突破了原有以私益为核心的民事诉讼制度,诉请所得不直接归属原告,而是由社会享受诉讼利益。赔偿损失乃典型的私益救济方式,以金钱给付方式填补私益损害,与公益诉讼制度机理明显不符,所以不能将其作为环境民事公益诉讼的责任方式。其次,环境民事公益诉讼的目的和诉讼利益的用途均指向生态环境的修复,也就是恢复原状,所以在环境公益诉讼中的所谓的赔偿损失实际是恢复原状的一种替代性履行方式。最后,环境民事公益诉讼的制度目的乃在于对环境损害予以排除和修复,并不是为了使被告负担损害赔偿责任。实践层面的理由是,从地方环境民事公益诉讼的实践来看,昆明、贵阳、泰州等地环境公益诉讼实践比较成功的环境审判机构都没有把赔偿损失作为环境民事公益诉讼的一种责任承担方式,赔偿损失并不为实践所需,或可被恢复原状等其他责任形式所替代。

肯定说的学者对环境公益诉讼中可以适用赔偿损失予以肯定,例如,蔡守秋教授认为,在环境民事公益诉讼的判决中存在赔偿环境遭受的损失等内容,赔偿损失可以作为环境民事公益诉讼的一种责任承担方式,环境民事公益诉讼中法院亦可判决被告赔偿环境损失。又如,张辉教授 认为,赔偿损失是否应作为环境民事公益诉讼一种独立的责任承担方式,应当考虑到各个方面的因素,区分具体情况,在一定程度上肯定赔偿损失作为环境民事公益诉讼的责任承担方式。

(二)赔偿损失可适用空间之分析

笔者认为,赔偿损失在环境民事公益诉讼中可以适用。

第一,目前我国的实际案例未采用赔偿损失这一术语,最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第18条、《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第13条,也并未明确赔偿损失之内涵,但这并不能说明赔偿损失不为实践所需,更不能以 此来论证赔偿损失在环境民事公益诉讼中适用的不合理性。我国环境民事公益诉讼实践刚刚起步,目前阶段所积聚的实践素材和经验并不能完整地反映我国环境民事公益诉讼发展的全貌和趋势, 因此,应更多地从理论层面去探讨赔偿损失这种民事责任承担方式适用的必要性与可行性。

第二,赔偿损失并非私法所独有之概念,在环境民事公益诉讼领域仍可适用。对于“‘赔偿损 失是带有明显私益色彩的一种民事责任,所得诉讼利益不归于原告与传统‘赔偿损失’的基本特征不相符,因而其不适宜作为环境民事公益诉讼的一种民事责任的观点,笔者甚不赞同。其一,赔偿损失这一概念最早确实于私法领域产生并发展运用,但这并不代表其不能运用于公法领域,法学概念是开放的、发展的,只要其于解决实际问题有益,发挥其制度活力以消除迷误,就是必要与合理的。因此,以私法概念不适用于公法领域为借口,反对赔偿损失在环境公法领域的适用,显然是不成立的。其二,我国相关环境立法上已体现出对“赔偿损失”在环境公益诉讼领域中予以适用的实例。例如我国《海洋环境保护法》第90条第1款就对赔偿损失作出了相应规定,因此,根据我国《海洋环 境保护法》第90条第2款、我国《民事诉讼法》第55条、我国《环境保护法》第58条以及《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第2条至第4条,符合环境民事公益诉讼原告资格的主体均可对造成海洋环境污染损害的责任人提出赔偿损失的诉讼请求。我国《环 境保护法》也为赔偿损失”概念的适用提供了立法支持。我国《环境保护法》第64条和我国《侵权责任法》密切衔接,所规定的责任承担方式包括了赔偿损失。无论是我国《海洋环境保护法》还是新修订的我国《环境保护法》,都没有明确限定赔偿损失这一责任承担方式仅适用于环境私益诉讼领 域,因此,这些法律实际上是认可了赔偿损失这一责任承担方式在环境民事公益诉讼领域的适用。

第三,赔偿损失并非恢复原状的替代履行方式。其一,环境民事公益诉讼利益的首要用途确为环境修复,使环境尽最大可能地恢复至遭受损害之前的状态也是环境公益诉讼的首要目标。但是,就像人不能两次踏进同一条河流,环境也极少有可能恢复至遭受损害之前的状态,即便是经过最大程度的环境修复措施,损害前后的生态环境质量之间可能也会存在一定差值,该差值客观存在,且非恢复原状措施所能完全消除,在此种情形下,赔偿损失就显现出其必要的制度功能。其二,如前所述,赔偿损失恢复原状是基于不同的利益保护而产生的不同的责任承担方式, 恢复原状着眼于完整利益的恢复,赔偿损失则以实现价值利益为目标。将赔偿损失当作恢复原状的替代履行方式,实则是没有认清这两种责任承担方式所代表的不同利益,而将“赔偿损失中的金钱赔偿与恢复原状中的恢复原状费用相混淆的结果。因此,赔偿损失是独立于恢复原状的,其并非恢复原状的替代履行方式。

第四,赔偿损失在环境公益诉讼领域的适用不可或缺。赔偿损失的价值目标在于实现价值利益,而在环境公益领域中也存在大量的价值利益需要通过赔偿损失这一责任承担方式进行保护。如前所述,在环境无法被修复的情况下,损害前后的生态环境质量之间会存在一定差值,这种差值不仅体现为环境质量、自然资源本身的减损,还体现在使用金、税收等使用权的减损,以及不可恢复的有关历史、美感等非使用价值的减损等,这种差值就需要通过赔偿损失责任承担方式来填补。同时,政府及相关主体为了减轻或避免环境受到损害所采取的,或将要采取的任何实际可行并合理的预防性措施也属于赔偿损失的范畴。若忽略这部分环境价值减损,不予以司法救济,则会给法官、公众乃至整个社会一种环境公益诉讼中的裁判与损害赔偿的内容仅限于恢复原状与评估费用,并不存在赔偿环境价值减损之情形的错觉,这显然不符合环境公益诉讼的宗旨,也不利于对生态环境的全面保护。只有正视并关注赔偿损失之概念及其应包括的赔偿内容,才能有意识地完善环境损害赔偿制度,使得环境损害赔偿所保护的环境利益更为清晰。因此,赔偿损失在环境公益诉讼领域的适用确有必要。

三、环境民事公益诉讼中“赔偿损失”之请求范围

在自然环境受到损害之时,如若能够完全通过“恢复原状”责任承担方式予以修复环境,则“赔偿损失的请求范围仅限于预防性措施费用、损害调查评估费用、修复过渡期间的使用金、税收费用等。如若不能通过“恢复原状”修复或完全修复,则“赔偿损失”的请求范围变得相对复杂些。具体而言,当环境只可部分修复或不能修复时,生态环境损害前后之间则必然存在一定差值,因而,理论 上,赔偿损失的范围不仅包括前述费用,还包括这差值所代表的环境非使用价值的减损,即难以具体准确计算的自然环境本身所具有的有关审美、文化、历史以及生物学等价值之减损。然而,这些在理论上可纳入环境本身减损范畴的损失类型却未必都能得到立法的认可,对此类减损的认定,不仅是法律技术上的难点,更是科学技术上的难点。

需要进一步说明的是,笔者对“赔偿损失”请求范围的理解,并不局限于生态环境本身的减损,而是包括因为环境损害发生后直接导致的相关公共利益的减损,且不论这些费用由何种主体支出,只要其是用于环境公益的救济且非恢复原状之范畴,就应该确认这部分费用用途的公共属性,对其请求亦理应纳入赔偿损失的范畴。

(一)国外有关环境损害的立法及实践

整体而言,欧盟和美国在环境立法方面积累了较多的经验,并形成了较为成熟的立法司法成果。我国的相关研究除要基于国内环境问题的现实之外,还应更多地分析、借鉴国外环境损害赔偿的研究成果、立法及实践,以期更合理地确定我国法上环境损害“赔偿损失”的请求范围。

欧盟在推进欧洲跨国保护生态环境中作出了很多努力,其代表性成果为2000年的《环境民事责任白皮书》与2004年的《关于预防和补救环境损害的环境责任指令》。前者指出环境损害赔偿应包括紧急预防措施所支付的合理费用、恢复或替代解决所需费用、评估费用。后者进一步完善相关制度,逐步建立起环境损害赔偿制度框架,对损害赔偿范围新增了过渡期损失(监时损失)。目前欧盟在生态环境损害赔偿方面已经建立起制度框架,但是仍然有待进一步细化。例如关于赔偿范围,并没有明确生态环境无法修复时,环境非使用价值的赔偿问题,可见欧盟在这方面的立法仍然较为保守。

美国关于自然资源和生态环境损害赔偿制度的立法已经形成了较为完整的法律规范体系,如《综合环境反应、赔偿与责任法》、《国家海洋保护区法》、《石油污染法》和《国家公园系统资源保护法》等。美国对于生态环境损害赔偿范围的规定,不仅立法数量较多,体系完备,针对国家公园、海洋污染、石油污染等不同对象进行了专门性的细化立法,而且在赔偿范围上也进行了扩张,其不仅包括修复费用、评估费用和预防、防止扩大损害的费用,也承认过渡期损失和非使用价值的赔偿。其中,修复费用是自然资源损害赔偿范围中的首要部分,它是指修复、恢复、取代或获取受损资源或其提供服务的等价物的费用。但即使可将资源修复至损害前的状态,修复费用仍不足以涵盖所有的损失,原因在于,对生态环境的修复并非一朝一夕可以完成,修复期间生态环境所具有的内在功能和服务也处于贬损或停滞状态,对此种损失,美国法予以认可。此外,美国法还对因生态环境无法恢复而 对环境自身、审美和文化历史等综合价值造成的损失予以认可。可见,美国法主张对生态环境自身和社会公益的全方位赔偿,彻底坚持了“完全赔偿”之原则。

生态环境保护和可持续发展逐渐成为各国发展的共识,催生了大量有关生态环境保护的国际法律文本,旨在建立国际生态环境保护制度,就跨国移转、国际性的生态环境污染进行救济。其涉及的国际公约主要有《国际油污损害民事责任公约》(1992年)、《关于危害环境的活动造成损害的民事责任公约》(1993年)、《危险废物越境转移及其处置所造成损害的责任和赔偿问题议定书》(1999年)等。国际法文本关于环境污染损害赔偿的规定体现了各国对生态环境的重视,但是因为各国经济社会发展差异较大,关于损害赔偿的范围也存在极大争议,在多种利益博弈和协调的背景下,国际公约才得以产生,这也就决定了其所规范的损害赔偿范围不可能是宽泛的,而是受到种种限制的、较为狭隘的。因此,在上述文本中所规定的损害范围几乎都是十分传统且典型的类型,仅限于已实际采取或行将采取的合理恢复措施的费用,而不考虑其它形式的环境损害,也基本不认可赔偿环境价值的减损。

(二)国内相关立法及实践

我国关于环境损害赔偿的相关立法主要集中在民事和环境法领域,例如,我国《民法通则》第117条规定了国家和集体的财产受到损害时的民事责任,该法第124条规定了因环境污染致人损害应承担责任;我国《侵权责任法》则通过设立较为完整的环境侵权制度建立了特殊侵权责任;我国《环境保护法》第64条通过转致条款将环境污染和生态破坏的责任转引到我国《侵权责任法》上的相关条文。这些规定基本都是建立在传统民事环境侵权范畴下的,以私益损害为着眼点,所建立的责任方式也是传统的民法责任方式。而我国《海洋环境保护法》第90条第1款相对脱离了传统的民事侵权救济路径,规定了责任者因为海洋污染而应负担的排除危害和赔偿损失责任,虽然其并未明确赔偿损失的范围,但也并未限定仅针对私权的人身财产权益受损情形,因此,可以将其理解为是对环境本身的损害赔偿责任。

比较而言,相关司法解释中对环境损害赔偿范围的规定则更为具体,最高人民法院于20151月公布的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第19条规定:原告为防止生 态环境损害的发生和扩大,请求被告停止侵害、排除妨碍、消除危险的,人民法院可以依法予以支持。原告为停止侵害、排除妨碍、消除危险采取合理预防、处置措施而发生的费用,请求被告承担的,人民法院可以依法予以支持。其中排除妨碍消除危险处置措施等都可以在一定条件下被认定为环境损害清除措施费用的法律认可。20156月施行的《最高人民法院关于审理环境侵权 责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第15条亦规定,被侵权人起诉请求污染者赔偿因防止污染扩大、消除污染而采取必要措施所支出的合理费用的,法院应予支持。而201512月出台的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》则将环境损害的赔偿范围明确为清除污染的费用、生态环境修复费用、生态环境修复期间服务功能的损失、生态环境功能永久性损害造成的损失以及生态环境损害赔偿调查、鉴定评估等合理费用。

从上述相关规定可以看出,我国法律中涉及的生态环境损害赔偿可操作性不强,最高人民法院的司法解释提出的环境损害赔偿请求范围较为具体;总体上这些规定相对零散且效力较低,《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》确定的赔偿范围中所认可的生态环境功能永久性损害确为环境损害赔偿制度的一大进步;遗憾的是,在各种预防性措施费用中,仅认可清除污染的费用,范围过窄,同时未对“生态环境修复期间服务功能的损失”、“生态环境功能永久性损害”作进一步的明确,更未区分赔偿损失恢复原状概念,而是将生态环境损害无法修复的赔偿,统称为货币赔偿

目前我国学界对环境损害赔偿的范围还存在较多争议,目前主要有两种观点:一种观点主张采取限制模式,认为我国应效仿欧盟和相关国际法律文本,将赔偿范围限制为已实际采取或行将采取的合理恢复措施的费用以及相关的预防、评估等支出费用,采取保守和限缩态度,防止赔偿过分扩大化;另一种观点则主张采取扩张模式,认为我国应借鉴美国的立法和司法模式,采取完全赔偿原则,除上述费用外,责任人还应就多元价值损失予以赔偿。

从我国近年来环境损害司法诉讼的实践来看,赔偿范围不统一、不明确的问题较为突出。2004年的马耳他籍塔斯曼海号溢油案中,原告诉请赔偿海洋生态服务功能损失、海洋生物恢复费用等均未获支持,天津海事法院仅对调查评估、监测、修复费用等予以支持。2010年的昆明市环境保护局诉昆明三农农牧有限公司等环境污染责任纠纷案,法院最终判决由被告昆明三农农牧有限公司、昆明羊甫联合牧业有限公司于判决生效后10日内向昆明市环境公益诉讼救济专项资金支付人民币417.21万元、评估费人民币13.25万元。2014年的泰州1.6亿元天价环境民事公益诉讼案,法院最终判决常隆公司、锦汇公司等赔偿环境修复费用人民币合计1.6亿元、鉴定评估费用10万元及案件受理费若干。2015年的北京市朝阳区自然之友环境研究所、福建省绿家园环境友好中心诉谢知锦等四人破坏林地民事公益诉讼案中,法院判决谢知锦等四人在判决生效之日起五个月内恢复被破坏的28.33亩林地功能,在该林地上补种林木并抚育管护三年,如不能在指定期限内恢复林地植被,共同赔偿生态环境修复费用110万余元;共同赔偿生态环境服务功能损失127万元;共同支付原告支出 的评估费、律师费、为诉讼支出的其他合理费用16.5万余元。

由此可以看出,在我国环境民事公益诉讼的前期实践中,法院对于环境损害赔偿范围的确认较为笼统,并未严格区分恢复原状恢复原状费用以及赔偿损失,也并未明确对预防性措施费用、过渡期费用、环境非使用价值损失费用的赔偿。司法实践所确认的环境损害赔偿范围相对模糊,没有统一的标准。在多数案件中,法院对修复费用、评估监测费用以及律师费等进行了支持,就其他非使用价值的损失赔偿不予支持,而在北京市朝阳区自然之友环境研究所、福建省绿家园环境友好中心诉谢某等破坏林地民事公益诉讼案中,法院支持了生态环境服务功能损失赔偿的请求,可以说是在实践探索中向前迈出了一步。随着《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》等司法文件的出台,法院在审理相关环境民事公益诉讼时,逐渐注重对恢复原状恢复原状费用等概念的区分,并对司法解释中有关生态环境修复期间损失费用的规定予以回应,实为我国环境损害赔偿领域的进步,但对赔偿损失”范围的确认依然不够完整。

(三)我国环境民事公益诉讼中赔偿损失的范围

根据笔者对赔偿损失性质及内涵的界定,以及域外相关立法,我国环境民事公益诉讼中的赔偿损失的范围不仅应包括环境损害本身的赔偿,还应包括在环境损害发生后直接导致的所有用于环境公益救济的费用支出,因此,在我国环境民事公益诉讼中,赔偿损失的请求范围应当包括预防性措施费用、调查评估费用、过渡期费用。颇受争议的环境非使用价值损失,理论上应予赔 偿,但考虑到该部分价值减损评估的困难程度,应当根据环境损害与环境科技水平的实际情况,对环境非使用价值损失的赔偿做出相应规定。

1.预防性措施费用

1992年《国际油污损害民事责任公约》第1条第7款对预防措施进行了界定,指出其是在事件发生之后,为了防止或者减轻该损害而由任何人采取的所有合理措施。欧盟2004年《关于预防和补救环境损害的环境责任指令》第2条第 10项对预防性措施进行了说明,指出其系“对造成即将来临的环境损害威胁的事件,行动或不作为所采取的旨在防止或降低损害的任何措施。美国《国 家海洋保护区法》则采用了反应费用的表述。

我国环境基本法律与单行法律中都没有涉及预防性措施费用。2014年《环境损害鉴定评定推荐方法(第II版)》规定了应急处置费用,该费用的性质实为预防性措施费用,两者只是法律术语表达的不同,指突发环境事件应急处置期间,为减轻或消除对公众健康、公私财产和生态环境造成的危害,各级政府与相关单位针对可能或已经发生的突发环境事件而采取的行动和措施所发生的费用,包括污染清理、污染控制、应急监测、人员转移安置等费用。

笔者认为预防性措施费用应当限定为产生于合理的预防措施。《国际油污损害民事责任公约》和《关于核能方面第三者责任的巴黎公约》等都将预防措施限定为合理。《关于核能方面第三者责任的巴黎公约》采用条文形式对合理措施进行了概念界定,指出其应是综合考虑所有因素的基础上适当和相称的,并采取列举的方式规定了数项考察因素,如损害性质、程度、专业知识、措施有效性等。所谓合理是无法用具体的统一标准予以衡量的,而应结合个案具体事实,参考多种因素予以判断,如果该措施在当时的情况和环境中具备合理性,就应当对此予以认可,不能够因为措施无效果或者没有完全实施(例如调用的多种设备中部分没有实际使用)而对费用拒绝赔偿。

2.调查评估费用、诉讼费用

调查评估费用指对环境污染损害评估所支出的费用,按实际评估发生的费用计算,包括现场预调查、勘察监测、污染场地调查、风险评估、损害评估费用。该费用主要用于将损失量化、确定损害的性质和程度,作为环境损害事故反应的组成部分,是环境损害发生后直接导致的费用支出,因此,也应纳入赔偿损失范畴。

我国《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》、《环境影响评价法》等法律中都没有对损害评估费用进行规定,2015年《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第22条仅认可检验、鉴定费用,范围相对狭窄。从比较法的视角来看,美国在其自然资源损害评估制度中建立了DOI规则和NOAA规则,用来指导石油排放、有害物质泄露等引发环境损害的调查评估。前者规定的评估费用包括识别与筛选的活动、对潜在责任方的通知、公众参与、对暴露的确认分析、对损害赔偿的基本评估和任何其他的评估计划等等内容。后者则规定评估费用主要包括行政的、法律的和为了强制执行的费用、监测和监管的成本以及与公众参与相关的成本,等等。笔者建议今后我国的相关立法在 2011 年《环境污染损害数额计算推荐方法》规定的相关定义 的基础上,结合美国 DOI 规则与 NOAA 规则,对我国法上的调查评估费用作出规定。

此外,合理的律师费及其他为诉讼支出的费用作为环境公益诉讼的必要支出,该部分“公益损 失也应纳入赔偿损失范畴。

3.过渡期损失费用

如前所述,环境损害的修复并非一朝一夕可以完成,往往需要耗费巨大的人力、物质成本和极为漫长的时间,即使通过多种手段可以进行完全修复,但在漫长的修复期间,仍然无法发挥其环境、经济等价值,社会服务功能处于停滞状态,而这部分价值赔偿就是过渡期损失费用。在这一领域,美国立法和司法实践值得考虑。美国《石油污染法》明确将自然资源在修复期间价值的减少纳入赔 偿范围。美国《国家海洋保护区法》也明确在恢复过程中,无法使用保护区资源的价值”应予以赔偿。美国评估系统DOI规则在评估项目中也均有此内容,将此种过渡期损失界定为可赔偿价值,侧重于采用经济学方法评估过渡期之内资源损失的价值。我国2014年修订的《环境损害鉴定评定 推荐方法(第II版)》界定了期间损害,将其定义为受损环境从损害发生到其恢复至基线状态期间提供生态系统服务的损失量。其实质即过渡期损失,衡量的是环境损害发生至环境恢复到基线状态期间,环境因其物理、化学或生物特性改变而导致向公众或其他生态系统提供服务的丧失或减少。除此之外,2015年《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第21条也认可了过渡期损失费用,即原告请求被告赔偿生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失的,人民法院可以依法予以支持2015年《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》所规定的损害赔偿范围亦将生态环境修复期间服务功能的损失包括在内。

过渡期损失的具体范围,应包括生态服务功能损失环境非使用价值损失两部分。前者包括过渡期间使用金、税收等国家使用权损失,以及公众或其他生态系统因该生态服务功能的丧失或减少所造成的公益损失。后者包括自然环境本身所具有的有关审美、文化、历史以及生物学等价值损失。就目前的评估手段而言,环境非使用价值损失费用的评估相较于前几类损失类型存在较大技术困难,其内涵和外延也存在较多争议,因此,笔者将对环境非使用价值损失费用应否进行赔偿及其边界进行详细阐述。

4.环境非使用价值损失费用

在环境损害修复期间或不可恢复、不可完全恢复等情形,均可能存在环境非使用价值损失问题。 环境非使用价值主要是指自然环境本身具有的有关审美、文化、历史及生物学等价值。IOPC基金和《CMI油污基金指南》均将环境非使用价值损失表述为“根据抽象的理论模型计算出来的环境损害”。

从国际立法司法实践来看,对于环境非使用价值是否进行赔偿是一个普遍存在的难题。以1992年《国际油污损害民事责任公约》为代表的国际法明确排除此类损害的赔偿,规定赔偿范围仅包括已实际采取或行将采取的合理恢复措施的费用,而不考虑其它形式的环境损害索赔,不认可赔偿环境非使用价值的减损。而以 1990 年美国《石油污染法》为代表的法律则认为此类损害可以得到赔偿。于我国而言,如前所述,主要存在两种观点,一种观点主张采取限制模式,认为将赔偿范围限制为“已实际采取或行将采取的合理恢复措施的费用,以及相关的预防、评估等支出费用,采取保守和限缩态度,防止赔偿过分扩大化;另一种观点则主张采取扩张模式,认为我国应借鉴美国的立法和司法模式,除上述费用外,责任人还应就多元价值损失予以赔偿。

主张采取限制模式的主要理由如下。其一,环境非使用价值损失难以准确界定,因为其评价十分复杂,需要依托环境经济学、生物学、化学等多学科,采用多种设备、大量人力进行调查、监测、评估。我国现有社会经济条件和科研技术尚难以实现准确评估,这就会导致评估结果具有不稳定性和不确定性,极易对污染者造成不公。其二,目前我国对自然资源的价值理论和市场化尚未成熟,环境责任保险等环境责任填补的社会化机制不够完善,如若严格遵从环境损害完全赔偿原则,则会使市场主体担负极为沉重的诉讼成本,甚至会给某些行业、企业造成灭顶之灾;在我国目前的发展阶段,完全赔偿尚难以落实,采取限制赔偿原则则能够在各方利益之间达成协调和平衡,在我国当前条件下较为可取。所以对于不可恢复的环境损害赔偿还应采取审慎态度。对此,笔者有以下几点看法。

首先,在价值评估方面,由于多数环境非使用价值并未进入市场,确实存在难以通过市场价格准 确评估其价值量的问题,但不能准确评估并不能成为放弃对这部分环境价值进行评估的充分理由。

第一,环境非使用价值的不确定性并非损害赔偿领域中的唯一情形,在损害赔偿中存在很多难 以准确界定的权益损害,如精神损害赔偿、人格权益受损等,在计算数额方面都存在客观难题。但传统损害赔偿制度却并没有因为姓名权、名誉权、精神损害赔偿等在数额计算中存在困难而认为应不予赔偿,所以缺乏量化的标准并不足以把确实存在的损害排除在赔偿之外。

第二,法律应解决某项权益是否予以保障、某项内容是否予以赔偿等问题,虽然与数额计算密切相关,但不完全取决于数额的确定。因此,法律不能因为环境非使用价值损害难以评估而放弃,而应依据案件具体事实、当时的社会经济水平、环境生态保护的必要程度等综合性因素进行原则性、抽象性规定,而非以严苛纯粹的技术性评估为要求。

第三,不仅是在我国,在国际范围内测量、监测和评估环境非使用价值都是极为困难的,至今也未形成统一的计算模式。但是,各国已通过各种方式对环境非使用价值损失的评估作出了有益的尝试,其并非难以估算。其一,我国2014年出台的《环境损害鉴定评估推荐方法》中就有对环境非使用价值的评估具体方案,该方法中详细规定了生态环境损害的评估方法,包括替代等值分析方法与环境价值分析方法。环境价值评估方法包括直接市场价值法、揭示偏好法、效益转移法和陈述偏好法。其中的揭示偏好法、效益转移法和陈述偏好法在评估净化空气、水等非市场商品的价值、独特景观、文物古迹等生态系统服务价值评估方面运用广泛。其二,从比较法层面来看,部分国家已经认可并在实践中支持环境非使用价值的损失赔偿,也已建立起配套的评估机制,我国可以借鉴吸收。整体而言,其主要包括三种模式。一是固定价值计算模式。西班牙、匈牙利、蒙古等国家采取这种模式,将生物物种定价,确定不同的价格,就生态环境损害所影响的生物物种按照价格和数量进行计算。二是参照修复费用进行估算的模式。例如意大利在司法实践中参照环境修复所需费用对非使用价值予以适当估算。三是自由裁量模式。这一模式被很多国家的司法实践所采用,由法官自由心证,确定具体数额。此外,国外司法实践中也对环境非使用价值损失赔偿进行了探索与认可,例如美国埃克森-瓦尔德兹号溢油案和意大利Haven案。

其次,就目前我国相关环境责任填补的社会化机制实际状况而言,也确有许多不足之处,其具体表现为:我国目前的环境责任保险主要是针对第三人的环境污染责任保险,其承保的范围是环境污染与破坏行为对第三人的人身与财产权益造成的损害,而非对生态环境本身造成的损害,目前的环境污染责任险中,仅有防止污染扩大、降低事故损失而采取相应措施所发生的应急处置费用属于生态损害的赔偿范围,调查评估费用、过渡期损失费用、环境非使用价值损失费用不在承保范围内。

然而,环境非使用价值损失在风险社会化机制方面的缺失,也不能成为将其排除在环境损害赔 偿之外的理由,任何一种法律制度都是在摸索和完善中逐渐建立起来的,并非要等到各项配套制度已臻完善之际才能作出相关规定。实际上,我国学界在环境损害责任保险制度建设方面已多有探讨。这些都为我国完善环境损害责任填补社会化机制提供了有力的支持。在我国理论和实践中,环境非使用价值损害赔偿一直处于被忽视或者有意被忽略的状态。该价值不被承认,就不能通过法律途径进行责任分配,在计算违法成本和赔偿数额时就不会被纳入其中,而仅仅考虑使用价值成本的损失,实质上是将环境等同于免费没有价值,所谓的污染者负担将难副其实。从经济视角来看,环境损害程度越深,就越难恢复原状,而无法恢复就不会产生恢复成本,极端情况下甚至只会存在评估费用,这种立法模式只会将市场主体向无法恢复的污染破坏方向进行引导,岂不荒唐。

2015年《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》中明确将生态环境功能永久性损害造成的损失纳入损害赔偿范围,尽管该方案未进一步明确生态环境功能永久性损害造成的损失之具体内涵,但从其字面意思看,与笔者于本文中提出的环境非使用价值”极为相近,这也间接从立法政策上明确了该部分价值赔偿的必要性。因此,环境非使用价值减损作为环境损害的组成部分以及自然资源损失,属于公共利益诉求,理应列入到赔偿损失的范围。在我国环境非使用价值评估与责任填补社会化机制不够完善的当前形势下,可根据现有的价值评估手段对环境非使用价值损害赔偿作出原则性的规定,并逐步认可在当前价值评估手段下能够评估的环境非使用价值种类,也可借鉴其他国家在该方面的赔偿实践,如采用固定公式计算损害赔偿额法官自由裁量损害赔偿额等方法,也可参照环境恢复所需的费用计算相应的环境非使用价值赔偿额;在相关配套制度完善后,应逐步细化环境非使用价值的内涵、评估方法、手段与步骤,使环境非使用价值赔偿最大程度上得到法律的认可。同时,将针对环境非使用价值所获的赔款列入同类生态环境保护基金的收入来源,并以相关法律法规为依据,要求对资金使用支配进行严格管理,从而能够为环境保护提供相应的资金保障。

 

 

作者简介:李兴宇,西南政法大学经济法学院博士研究生。

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文章摘自:《政治与法律》2016年第10

本文编辑:蔡文耀