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鄢斌、吕忠梅:论环境诉讼中的环境损害请求权
发布日期:2017-01-03 23:23:52
作者:鄢斌、吕忠梅

摘要:环境损害请求权制度通过将私法手段引入环境保护,实现公民为私益而主张权利,维护公民环境权益的同时,实现环境治理的公共目标。从环境损害请求权到独立的环境请求权,是公民环境健康权益保障的时代要求。民法典的制定中,应当增加公民环境权益保护的表述,并确立独立的公民环境请求权。环境司法应当对公民私益诉讼中的环境损害请求持开放态度;对纯粹环境损害的私益请求权行使,积极探索裁判准则。

关键词:环境损害 环境诉讼 请求权 环境损害请求权

一、问题的提出

环境危机背景下的各国民事立法虽然都增设了环境保护的规范,但无一例外的将个人或团体的私权诉求和 环境公益诉讼分置。问题在于,环境保护利益虽然与个人权益相伴,但毕竟不能等同。现代民法在生态环境利益的公共保护如何向个人请求转移方面缺乏具有象征意义的制度构造,私法之于环境保护的作用并未彰显。

请求权在权利体系中居于枢纽之地位。任何权利,无论其为相对权或绝对权,为发挥其功能,或回复不受侵害之圆满状态均须借助于请求权之行使。大陆法系的法国倾向于以侵权请求权实现环保诉求;德国则通过《环境责任法》赋予自然资源之所有权人在物权请求权中附带恢复环境原状的请求。美国《超级基金法》授权公民就纯粹环境损害可申请政府行政救济。

新修订的《环境保护法》第58条并未对公民环境损害诉讼予以授权,在公民缺位、环境公益诉讼乏力的的背景下,如何通过民事请求权制度在公共性环境损害和公民私权保护之间建立有效的沟通渠道,从而架设起公民参与环境保护的桥梁,是我国民事立法和环境司法亟待解决的问题。

二、作为请求权前提的环境损害

因环境污染和生态破坏行为而产生的环境侵害,包含了对人的损害和对环境本身的侵害。 环境损害的概念通常指向的是后者。

(一)环境损害概念的形成与发展

环境损害最初以生态损害(ecological damage的概念出现,由法国人M.Depax提出,其目的在于区别传统环境侵权致人之损害和因该侵权行为而伴随的人之外的纯粹环境损害事实。由于法国民法坚持环境问题侵权法救济的传统,环境损害多通过司法裁判予 以认定而未进入立法视野。 此后的研究中陆续出现了环境本身的损害(damage to the environment perse)、环境损害(environmental damage)、自然资源损害(natural resource damageNRD)和纯粹环境损害(pure environmental damage)等概念,随着单纯环境污染治理的有效推进,公众对环境要素所提供之生态服务功能更加关注,环境损害概念的内涵逐步趋向统一。

德国法学界在1980年代开始展开关于环境损害的研究,1990年《联邦德国环境影响评价法》颁布后,环境的生态功能进一步明确。Rehbinder教授从立法中环境影响的概念出发,主张民事侵权中的自然环境应当 包括物权法和环境法两个层面的涵义,对环境之损害应当为对水、土壤、空气、气候、植物和动物以及它们之间的相互关系的侵害。该主张将环境损害中环境的概念明确为对环境要素以及生态关系,同时强调了自然物之双重属性,将德国法系非财产损害的范围扩充到环境领域,从而为环境损害民事赔偿提供了私法上的可能性。Bruggemeier教授进一步提出无法金钱评价之生态损害并非无法得到赔偿,在所有权人明确的情形下,损害赔偿的请求权人可根据恢复原状来定义并测算生 态学上的利益

美国1990年针对油污治理制定的《油污法》第2702条第(b)款将自然资源损害规定为对自然资源的侵害、破坏、丧失或者丧失对自然资源的使用,包括损害评估的合理费用。《油污法》将自然资源破坏中的生态修复义务课以义务人,实质上认可了自然资源生态属性的法律价值。

2000年欧洲委员《环境民事责任白皮书》首次明确拟议中的损害不仅包括对人、财产和场所污染(contamination of sites)的损害,而且包括对自然的损 害,特别是对那些位于共同体内、从生物多样性保护观点看是非常重要的自然资源2004年欧洲委员会《关于预防和补救环境损害的环境责任指令》第2条第 1款明确了环境损害(environmental damage的对象包括对达到或维持受保护物种和自然栖息地的良好保护状态造成任何重大不利影响、对水体的生态、化学及生态潜力造成的任何重大不利影响、对人体健康产生重大威胁的任何土地污染等。第2条第2款界定了环境损害的客观后果是直接或间接的对自然资源造 成的可衡量的不利变化或对自然资源功能造成的可衡量的减损。

综上所述,环境损害的概念在晚近以来的法律实践中已经统一为两个方面:其一,环境损害之环境,包括了组成环境各要素和以环境要素为基础的生态关系;环境之损害后果则包括了环境污染和生态功能减损;其二,环境损害的客观后果包括环境要素污染、生态功能减损和生态修复。

(二)环境损害概念在我国的表达

我国立法普遍采用了生态环境的概念,但是用法与自然科学中生态环境的含义并不一致。现行《宪法》第26条规定:国家保护和改善生活环境和生态环境, 防治污染和其他公害。”1989年《环境保护法》第1条定义的环境为影响人类社会生存和发展的确各种天然的和经过人工改造的自然因素总体。《环境保护法》中生态环境对应的是天然的环境,生活环境则对应人工改造的环境。有观点认为生态损害是因人之环境侵害行为对生态环境的损害。有学者则认为狭义之环境损害即为生态损害,指侵权行为对生态环境中自然要素所造成的损害;广义的环境损害还包含通过环境介质对人造成的人身、财产损害。显然,我国环境法学并没有完全吸收国外学说和立法成例,现有研究多停留在概念层面,对自然资源生态性私益和公益性生态功能以及相应的权利主体和权利主张缺乏深入研究。

因此,在我国当下的司法实践中,环境损害的概念 应当吸取国际社会通说,同时借鉴环境科学上环境概念的合理内涵。环境损害应当既包括环境要素和生态功能退化而产生的公民健康权益的公共性侵害,也应当包括 公民非财产性(生态性)权益受损的事实。环境损害请求权的适用对象则应当既包括因为对水、土壤、空气、气候、植物和动物以及它们之间的相互关系的侵害而产生的公共性私权侵害,也应当包括基于对自然资源所有人(使用权人)生态性私权的侵害两方面的内容。

三、环境损害事实的司法认定

损害事实的确定性和属人性是传统民法中事实认定的基本要件,将环境损害的事实作为请求权分析的小前提加以确认,需要讨论环境损害的确定性和属人性要件。

(一)环境损害事实的确实性

环境损害不仅是环境要素的暂时破坏,也是自然均衡丧失、环境健康的受损。 因为自然现象的复杂性,知道损害的确实性存在认知的障碍。同时,从环境要素被破坏到危害结果的显现也有一个长期累积、潜伏和迁移的过程。此外,环境生态系统再生和自我修复的因素也直接影响到损害的确定性。

尽管不确定性客观存在,但是基于解决环境污染的社会性要求,基于风险社会环境风险预防优先的行动策略,当代各国更倾向对环境损害的相对确实性 作为判决的基础。

另一个确定性问题是在危害持续存在的情形下,确定赔偿的损害应当从哪个阶段起算。法国晚近以来在超越近邻妨害的司法判例中采用了忍受限度理论,即环境侵害涉及到特定人群损害的情况下,以《法国民法典》1382条作为请求权的规范基础,通过确定一个合理的最小值基准并以此作为损害赔偿的起点。也就是说在非近邻妨害的环境损害事件中,以环境要素恶化的阀值作为损害发生的判断标准。

(二)环境损害的属人性

寻求环境损害的属人性最初的尝试来自英美法,法官们在自由心证的传统下, 在相当多的判决中认可了自然物的法律地位并宣称司法拥有裁判自然的权利,国家、地方公共团体、环境保护组织等作为自然物或者自然的代理人来实施诉讼。这一做法在大陆法系的司法中存在严重的法律文化的障碍。

环境损害的属人性的第二种思路来自于环境权的理论。即通过承认公民对于健康优美舒适的环境的权利。将环境权作为环境损害请求权的规范基础并未在司法层面,尤其是民事司法中得到有效的支持。大陆法系国家通常将环境权界定在宪法性权利的范畴,相应的规范并不能直接成为民事司法的依据,人权学说和生存权学说的境遇大体也是于此。德国民法根本否认环境人格利益的存在,行政法院亦否认基本法上有环境人格利益或对环境的基本人权。在日本,福冈地方法院小仓支部关于丰前环境权诉讼的判决则认为日本宪法第13条和25条并未直接赋予每个国民以作为一种权利的环境,同时构成环境的内容的范围以及地域的范围都是模糊不清的。与此相应,其侵害的概念也不明确,进而无法限定权利者的范围

与环境权的思路相比较, 人格权学说和集团利益 学说在大陆法系更加具有实现的可能性。环境权益人格权说在德国民法中关于人格权的相关判例和日本上个世纪70年代的民事司法中都有出现,但是由于人格权法自身的局限和环境人格利益的不确定性,特别是德国法系对概念的锱铢必较,使得环境人格利益学说最终并未成为环境民事司法的趋势。与德国法系实体法上的进路相比较,法国司法界从《环境法典》1101条和《法国民法典》714条出发,将环境损害定位为对公共集团利益的损害,即环境侵害是对国民或者人类的共同财产之一部的侵害之后果,从而赋予非政府环保组织或者专门性政府机构以诉权,从而将请求权问题转换为诉权。但是,另一方面也阻断了私人参与环境保护的通道并导致环境保护私法乏力的局面。

创造性的思路来自于德国1990《环境责任法》,作为民事立法的《环境责任法》直接保护的对象是受环境侵害之个人利益,但也对环境本身提供了间接性保护。其第16条规定如果对某物的损害同时构成对自然或风光的损害,那么赔偿得以受害人能够恢复原状为限,即使恢复原状之费用超过原物价值,也非不合理的。该条款对侵权行为人课以恢复自然原状之义务,实际上 突破了《德国民法典》第249251条的规定,即在自然之损害无法恢复原状或恢复费用畸高情形下,所有权人得依生态评估之结果请求金钱赔偿。《环境责任法》第16条的开创意义在于建立了德国公民环境损害请求权的规范基础,但该条并未将公民环境损害请求权明确为一项独立的请求权,而只是依附于公民环境侵权救济的诉讼请求之一。

四、环境损害的请求权基础

(一)环境损害请求权基础的特殊性

1.公共性环境利益与私益性财产利益的竞合

生态环境在大多数情况下涉及的是公共利益,甚至人类利益,故其利益主体是不特定的,然而生态环境在一定情形下也能够特定化并成为私权客体。在受害人遭受侵害的权益与环境损害指向同一对象时,侵权责任法在救济受害人所受损害的同时也可以间接的填补生态损害。这一点突出体现在前述德国《环境责任法》和《德国民法典》的有关规范上。

环境侵权同时具有对私益和公益的双重损害.“自然环境作为人类生存和发展的物质基础,是典型的公共利益。实际上,形式上的自然环境受害——各种污染 和生态破坏的背后,是人类的公共利益受害,或者是人类的共同权利受害。这里所谓的没有的损害,实则是没有民法上的那种意义上的只有私益的”,而是出现了环境法意义上的具有公益性质的

2.生态利益与法定人格利益的重叠

生态利益在特定情形下是可以向人格利益转化的。如果说物权法解决了私人对于生态环境资源物质性、消耗性使用问题,那么,对于生态环境的非消耗性使用问题,则可以通过人格权保护来解决。从哲学的角度来看,人的主体性主要体现在人与人的关系和人与物的关系中。

当代伦理更倾向于一种体面生活的伦理诉求,人权运动已经使得伦理价值超越了生命、身体、健康和自由而扩展至如信用、知情、生活安宁以及居住环境等方面。从人与自然的关系出发,个人应当享有适宜的、健康的生存环境,享受自然本身的美学价值,从而体现 其作为主体的尊严。

伦理价值的这种扩展意味着基于人的自然属性的环境人格利益具备了涵盖在人格内涵之内的可能性。人的伦理价值不再是仅受到静态的保护,随着商 品经济的发展,人格价值与财产的鲜明对立开始模糊起来,人可以像拥有财产那样拥有某些人格价值。人格概念的扩张使得将环境人格利益纳入人格权法的 保护范围成为可能。

3.行政性救济与私法救济的交叉

随着战后社会性私权的提出和缔约过失、利他合同、注意义务、新型权利构架以及责任客观化等判例的类型化,私法自治逐步向社会自治发展,私法之环境保护功能日益显著。一方面,团体诉讼和环境基本权成为公法的焦点;另一方面,围绕相邻权、健康权和环境请求权以及一般人格权的环境保护功能也引发了民事司法的一系列革新。私法自治支配下的当代侵权责任法被赋以了特殊功能,严格责任甚至可以取代公法上的禁止性规范;现代危险控制理论更强调私法的事后规制可能这一新功能。立法进一步将视线从设定行政许可转移到对各种侵权行为结果的监控和污染者义务的强调。

从某种意义上讲,环境问题促成了公法、私法在这一领域的融合,公法上的缺陷可以通过私法的保护得到修正,公法准则的私法化则有利于公法规则执行的效率化。其结果是私法成为附随于公法的规制手段还是促进了公法和私法这两种规制体系相互间的补充和 完善尚难肯定。但是,在环境损害的私权保护这个问题上,尤其是环境司法如何适应这一制度现象问题上,挑战是显而易见。

4.私益性诉权与环境公益诉讼的并行

从发达国家环境问题的历史轨迹看,在污染治理阶段,各国不无例外的遵循了政府管制的原则。在环境修复阶段, 公众环境健康权益的实现则更多的采用了以私权为中心的社会共治路径。环境公益诉讼实际上是环境社会共治的产物,其本质是政府对公民主张自身环境权益的授权而非经典意义上的公益诉讼。

环境公益诉讼是一种特别诉讼, 是现代社会中公民共同行为的有机组成部分。它代表的是国家的政治意愿,即民权和共同体成员的主张和保护应当通过司法机制或正当组成或认可的裁判所得以救济和实施。基于此,通过提供政府第三职能,即在权力和重要程度上与立法、行政这两项职能地位相同的司法机关对公益作为回应的政府机制’”

国内已有的研究忽视了环境这一概念中由环境的生态服务功能所产生的生态性私益的存在;对环境公益诉讼作为公民私益性诉讼的法律授权这一性质也有认识上的偏差并直接导致立法将公民排除在环境公益诉讼之外。修改后的《环境保护法》第17条的公民环境 健康权条款也并未落地,环境公益诉讼和私益性诉权均处于尴尬境地。

(二)环境损害请求权基础的法源构造

1.侵权责任法上民事权益的理解与适用

尽管现代民法已经建立了以环境污染受害人为中心的侵权救济制度,无过错责任、因果关系的证明责任、损害额度的计算等特殊问题也均在司法中有所发展。但是纯粹环境损害现象并未成为私法,尤其是侵权法单独保护的客体。作为一个正在形成中的概念,环境损害的内涵并未固化,生态环境利益能否纳入传统侵权法保护的个人权益范畴,是将环境损害纳入侵权责任体系从而解决私法之环境保护手段缺失的关键所在。

德国法系将损害对象分为权利、法益、善良风俗三类,其中法益为法律上主体得享有经法律消极承认之特定生活资源。《日本民法典》未直接使用法益一词, 也未对权利与受法律保护的利益采取区别保护,系采狭义说,即法益不包含被法律特定化、类型化的权利。

我国法学界沿袭了日本法的法益概念。立法中则采用了民事权益的表述。《民法通则》第5条规定公民、法人的合法的民事权益受法律保护,任何组织和个人 不得侵犯。结合《民法通则》实施以来的司法解释和判例,民事权益当包含了前述大陆法民法之权利、法益、善良风俗等内容。此外,《消费者权益保护法》、《妇女儿童权益保护法》等立法均表述为合法权益,权利并无非法之说,故合法权益当采广义解释,既包括权利和 其他受法律保护的利益。

迪特尔·梅迪库斯认为,民法典上的权利是仅在承担人(权利主体)可以与标的(权利客体)相区分的场合,始可称为权利。生命、身体、健康和自由等不能理解为主观权利,这些都是人的性质,与人本身并不能分别开来,所以称为人格利益或生命利益《侵权责任法》上的环境侵权应当理解为对权利之外的法益和善良风俗之侵害。因此,尽管公民环境权并未成为法定权利,但这并不妨碍公民环境权益适用民法保护。

由于环境侵权行为之特殊性,存在侵权行为本身并未违反法律规定但客观上造成损害结果的情形,这与侵权责任法第6条第1款过错责任原则发生表面上的冲突。相同的情形出现在《德国民法典》第823条第2款,违反保护他人为目的的法律者,负相同的义务。如果根据法律的内容并无过失也可能违反此种法律的,仅在有过失的情况下,始负赔偿义务。该条款中侵权人承担的是过错责任,但是梅迪库斯认为过错责任仅在对保护性法规的违反而不必涉及对法益的侵害,对故意背俗行为所要求的故意要件,梅迪库斯则认为应当解释为预见损害的发生为可能。

有学者认为,可获得损害赔偿之救济的损害必须 具有内在的不法性,由于《侵权责任法》第1条中的合法权益包括了以权利形态直接赋予给主体以一定 的利益,也包括对相关义务人课以义务的方式。环境侵权在有些情形下虽然没有违反法律以权利形态直接赋予主体的一定利益, 但对于环境保护的相关保护性法 益,侵权人是负有不侵犯的义务的。因而,基于后者意义上的行为宜认定其违法性存在。

2.环境人格利益的规范基础

生命是人类的第一尊严,具有至高无上的价值。从世界范围内看,在第一代以污染防治为目标的环境法之后,第二代环境法更强调基于公民在人格尊严、健康和福利有保障的环境中生存的权利。我国当前的经济社会 发展正在经历从污染到治理的阶段,但同时也面临社会公众对健康环境的更高要求。社会发展的阶段重叠,要求现有立法的回应也要具有双重目标,即既要解决严重的环境污染,保障公民基本的生存利益,同时也要通过生态修复满足公民对于环境健康和福利的要求。

对于不受所有权保护的生态环境,其所蕴含的生态利益可以理解为人类其自然属性所应当享有的人格利益之一种,此利益是与人的生命、健康密切相关,既是基础性权利,也是生态性人格的时代要求。尽管该利益尚未成其为一项具体的法定权利,但因其与生命权、健康权之关系,将之纳入民事权益范畴之中是合理而必要的。

我国《民法通则》第98条规定公民享有生命健康权,第123条的规定也体现了对公民生命权和健康权的保护,此规定可以成为环境人格利益请求权的规范基 础。新修订的《环境保护法》第39条规定国家建立、健全环境与健康监测、调查和风险评估制度;鼓励和组织开展环境质量对公众健康影响的研究,采取措施预防和控制与环境污染有关的疾病。”该条款作为不完全的环境损害请求权规范基础,是我国环境法从第一代走向第二代的标志之一,同时也为环境损害成为健康权、生命权保护的客体提供了特别法根据。

3.环境损害物上请求权基础

德国民法中将物权法上的自然纳入生态损害的概念中,在能够明确自然物之权利人的场合,权利人得依民法主张生态损害赔偿,包括金钱赔偿和《环境责任法》规定之恢复原状。在民事权利人缺位场合,生态损害得由国家以权利人身份主张赔偿请求权。关于环保团体的请求权主体问题,学者们通常并不否认其存在,但由于此种请求不仅仅是费用赔偿,而是与侵权责任法本质相对应的私法上损害赔偿,故民法学者并未深入探讨团体之请求权资格问题而更关注请求权之权利主张内容。

对于环境损害物上请求权之行使,鉴于生态损害本身的特点,恢复原状请求之优先性问题被高度重视。尽管在生态损害之一般场合,自然物之经济价值和利用价值损失应当得到赔偿,但基于保全自然之生态价值的目的,生态损害所受之金钱赔偿应主要用于恢复原状。在所有权人能够明确的情形,由于自然资源本身的生态属性和价值并不会因其权利属性而有所差异,因而针对其之赔偿方式也不应因此而不同。因此,此情形下发生的财产损失和恢复环境原状的请求权竞合,应当赋予当事人以请求权选择权。

我国立法对生态损害赔偿的规定多以行政责任为主。《海洋环境保护法》第90条规定造成海洋环境污染损害的责任者,应当排除危害,并赔偿损失。该条第2款 同时规定,对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区,给国家造成重大损失的,由依照本法规定行使海洋 环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。 从法条的逻辑结构分析,该条之第1款系针对 私人妨害,而后款则针对公益妨害而言。按照条文逻辑解释,前款之损害赔偿范围当不含生态损害,而后款则应当特别指向生态恢复之义务。根据《物权法》第2条第3款规定,相邻关系、地役权、建筑物区分所有权等其他物权形态场合也应当适用物上请求权的规定。理论上,物权请求权分为原物返还请求权、排除妨害请求权、消除危险请求权、恢复原状请求权、损害赔偿请求权。以《海洋环境保护法》为 例,第1款之私人妨害场合,当事人应当得以同时主张赔偿损失、排除妨碍、消除危险。生态恢复之责任通过 防御性请求权的主张也是可以实现的。

五、结论

通过公民参与实现公民环境权益保护是环境公共治理的时代要求。私法作为公民权利保障的基础性法域,如何实现私法与环境法的沟通与协作,是第二代环境法发展和民法典制定中需要认真对待的课题。

我国《环境保护法》确立的环境公益诉讼制度并不能提供公民直接参与的法律依据,其制度本身也属于私益性公益诉讼的范畴,难以调动公众参与的积极性。创设环境损害请求权制度的目的在于通过将私法手段引入环境保护,真正实现公民为私益而主张权利,在维护公民环境权益的同时,实现环境治理的公共目标。

开放的民法和能动的环境司法是环保时代的呼唤,从污染防治走向环境健康是我国生态文明建设的必由之路,也是公民权利彰显的制度要求。尽管环境损害可以从现有民事规范中寻找请求权的规范基础,但是独立的环境请求权并不成立,民法与环境法的制度桥梁并未打通。要实现从环境损害请求权到环境请求 权的发展,未来民法典应当在总则中增加保护公民环境权益的表述,同时明确授权公民得在纯粹环境损害场合提起私益诉讼。现阶段,则要求充分发挥环境司法的能动性,对公民以物权法为基础提起的防御性请求权,以人格权制度和侵权责任法提起的救济性请求权等环境私益诉讼持开放态度。

作者简介:

鄢斌:法学博士,华中科技大学法学院副教授,硕士生导师;吕忠梅:法学博士,教授,武汉大学博士生导师;全国政协社会与法制委员会驻会副主任,最高人民法院环境资源司法研究中心学术委员会主任、环境资源审判咨询专家。

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文章摘自:《法律适用》201602

本文编辑:王璐