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叶知年:论我国生态文明建设中自然资源法制创新
发布日期:2016-12-27 23:35:51
作者:叶知年

摘 要:环境保护问题既是公法问题,更是私法问题,而且其核心理论架构源于私法理论。创新自然资源法制,有利于尊重人生存尊严和保护人居环境,是以人为本的科学发展观的指导思想在私法领域的有力体现,具有一定的时代性;有利于真正实现人与人的和谐、人与社会的和谐,具有一定的现实性,能够为我国司法实践中存在的环境污染与生态环境危机的解决提供切实的法律依据。我国自然资源法制在立法上的创新,需解决自然资源有偿使用和生态保护补偿制度的理论基础,自然资源的有偿使用和生态保护补偿,自然资源有偿使用和生态保护补偿立法的健全和完善等问题,在司法上的创新应贯穿依法保护、环境保护优先、注重预防、损害担责的理念和原则。

关键词:生态文明; 自然资源; 法制创新

生态文明是人类在利用自然界的同时又主动保护自然界、积极改善和优化人与自然关系而取得的物质成果、精神成果和制度成果的总和。生态文明建设是与经济建设、政治建设、文化建设和社会建设融为一体的治国理念和治国方略。生态文明建设的实质旨在唤醒和增强人的环境保护意识,树立生态文明观,改变对自然或者自然环境的非理性认识,树立尊重自然、顺应自然、保护自然、与自然和谐共处的观念。生态文明建设的要义在于保护环境,解决影响经济社会可持续发展的环境问题。《中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见》指出:加快推进生态文明建设是加快转变经济发展方式、提高发展质量和效益的内在要求,是坚持以人为本、促进社会和谐的必然选择,是全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴中国梦的时代抉择,是积极应对气候变化、维护全球生态安全的重大举措。我国自然资源立法的发展起着促进和保障生态文明建设的作用,促使我国向生态文明社会迈进。然而,由于这些法律不是在明确的生态文明理念的指导下制定的,山、水、林、田、湖缺乏一体性的规制系统,条块分割、左右掣肘、上下脱节,立法不全,执法不严、监督不力,导致我国的生态环境持续恶化。环境法治作为解决环境问题的重要手段,主要包括三个方面的内容:一是建设完善的环境法律体系,使环境保护活动有法可依,有规可循。这是环境法治的前提;二是严格执行环境法律的规定。这是环境法治实现的关键;三是严格追究环境违法、犯罪行为人的法律责任。这是环境法治的基本保证。本文拟就我国生态文明建设中自然资源法制创新问题谈谈自己的一些看法,以求教于同仁。

一、我国自然资源法制创新的必要性

随着现代社会经济的快速发展,自然资源日趋稀缺。人们越来越关注自然资源的可持续利用,相应地带来物权观念的转变。随着这一转变的到来,国外关于自然资源有偿使用和生态保护补偿制度的研究已形成了比较成熟的理论,并建立了较为完备的自然资源有偿使用和生态保护补偿制度。从目前国外的立法和改革趋势来看,正逐步以政府和市场的结合作为解决自然资源问题的有效途径,即在加强政府对自然资源保护和管理的同时,尽可能将自然资源纳入市场配置的轨道,建立合理的生态保护补偿机制,以便充分利用市场手段,促成环境问题的解决。但在我国,当前在环境保护方面还存在着结构性的政策缺位,特别是有关生态环境建设的经济政策和法律欠完备,尤其是市场机制严重短缺。这种状况使得生态环境效益及相关的经济效益在保护者与受益者、破坏者与受害者之间的不公平分配,导致了受益者无偿占有生态环境效益,保护者得不到应有的经济激励,破坏者未能承担破坏生态的责任和成本,受害者得不到应有的经济赔偿。这种环境保护与经济利益关系的扭曲,不仅使我国的环境保护面临很大困难,而且影响了我国地区之间以及利益相关者之间的和谐。

党的十八大报告指出 : “建设生态文明,是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势,必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念,把生态文明建设放在突出地位,融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程,努力建设美丽中国,实现中华民族永续发展。……保护生态环境必须依靠制度。要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展 评价体系,建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。建立国土空间开发保护制度,完善最严格的耕地保护制度、水资源管理制度、环境保护制度。深化资源性产品价格和税费改革,建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》确定:“紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革,加快建立生态文明制度,健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制,推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。这一制度安排,体现了将生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设和社会建设全过程的整体性、协调性思维。这种思维不仅对传统的法律理念和制度提出了新挑战,而且为将来法律理念的创新带来了新机遇。面对我国生态文明建设的需要,必须创新我国自然资源法制。

从理论层面上看,环境问题不仅仅是技术问题,法治问题也不单纯是一个部门法的问题,而是需要所有法律的共同参与。环境保护问题既是公法问题更是私法问题,而且其核心理论架构源于私法理论。环境保护问题从其起源、治理、权义分配、责任落实、监督等一系列问题,离开私法调控,都是难于理解和想象的。针对环境保护问题,需要创设科学的自然资源有偿使用和生态保护补偿理论与实务权义结构,以应对日益严重的生态环境危机。因此,应从私法角度将生态环境问题进行有效调控,尝试从理论上实现构建和完善我国自然资源有偿使用和生态保护补偿制度。

从实践层面上看,创新自然资源有偿使用和生态保护补偿制度。一是有利于尊重人生存尊严和保护人居环境,是以人为本的科学发展观的指导思想在私法领域的有力体现,具有一定的时代性;二是有利于真正实现人与人的和谐、人与社 会的和谐,推动生态环境质量不断改善,促进经济社会可持续发展,维护环境正义和代际公平,具有一定的现实性; 三是能够为我国司法实践中存在的环境污染与生态环境危机的解决提供切实的法律依据,充分发挥自然资源司法在救济环境权益、制约公共权力、终结矛盾纠纷和形成公共政策等方面的功能作用。

二、我国自然资源有偿使用和生态保护补偿的法制现状

实践是法律的基础,法律要随着实践发展而发展。转变经济发展方式,……保护生态环境,都会对立法提出新的要求。鉴于促进自然资源的可持续利用和环境保护已成为生态文明时代的呼唤与迫切需要,以及世界环境保护立法的基本趋 势,应以科学发展观为指导,秉持可持续发展理念,充分研究国外的相关学说、判例和立法例,借鉴其有益成分,并结合我国自然资源开发、利用和保护的具体实际,探讨我国自然资源有偿使用和生态补偿的立法,使我国的自然资源有偿使用和生态保护补偿立法既能反映时代潮流,又能切合我国实际。为此,我国自然资源法制创新应采用理论和实证相结合的思路,借鉴国外自然资源有偿使用和生态保护补偿立法的经验,分析我国自然资源有偿使用和生态保护补偿的法制现状,推论出我国自然资源有偿使用和生态保护补偿制度应当采用的立法模式,提出我国自然资源有偿使用和生态保护补偿的具体制度设计方案。具体而言,我国自然资源法制在立法上的创新需解决以下几个问题:

(一)自然资源有偿使用和生态保护补偿制度的理论基础

自然资源有偿使用和保护补偿制度的设立是源于人们对公地的悲剧的检讨与反思,随着可持续发展理念的深入推进,人们认识到自然资源是有价的。自然资源的价值是双重的,包括经济价值和生态价值。传统民法保护的主要是其经济价值,很少关注其生态价值。但经济价值的实现有赖于生态价值的存在,生态价值亦需要通过经济价值得以彰显。因此,不仅需要依靠自然资源法加强对生态价值的保护,亦需要对传统民法理念加入生态元素,从而实现自然资源与生态的可持续发展。可持续发展是人类的必然选择,作为一种基本理念和一项基本原则,应贯彻到自然资源有偿使用和生态保护补偿的立法与司法实践中去。一是由于自然资源具有生态属性,对于一种环境资源的开发、利用,必然产生相关环境的整体生态环境效应。这种生态环境要素之间的连锁式的生态反应,要求自然资源有偿使用和生态保护补偿制度的设计,应当符合可持续利用的原则,物权人在行使自然资源物权时必须承担相应的环境保护义务。二是各种自然资源在地理上基本以土地为依托而存在,在地理位置上具有相互关联性和依赖性,这就使得在开发、利用某种自然资源时,很可能影响到其它自然资源的相关权益。

() 自然资源的有偿使用

在私法理论和制度中,虽然崇尚私权自治,但权利限制一直存在。物权法亦不例外,物权范围、附属义务、权利内容要受到社会公共利益的限制。[7]正是基于层层限制,一般才将所有权当作 一种排他的权利而不作为一种绝对的权利。由于自然资源物权与民法上的一般物权不同,其行使具有特殊性。从法律的层面看,生态环境问题的产生和控制与自然资源的配置方式和主体的权利义务运行模式直接相关。《中华人民共和国物权法》第119条规定,国家实行自然资源有偿使用制度。《中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见》指出:健全自然资源资产产权制度和用途管制制度。对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记,明确国土空间的自然资源资产所有者、监管者及其责任。完善自然资源资产用途管制制度,明确各类国土空间开发、利用、保护边界,实现能源、水资源、矿产资源按质量分级、梯级利用。严格节能评估审查、水资源论证和取水许可制度。坚持并完善最严格的耕地保护和节约用地制度,强化土地利用总体规划和年度计划管控,加强土地用途转用许可管理。完善矿产资源规划制度,强化矿产开发准入管理。有序推进国家自然资源资产管理体制改革。为此,应以科学发展观为指导,以自然资源的可持续利用和生态保护为出发点,坚持保护、节约与合理利用并重、保护优先的原则,通过完善立法,对自然资源的有偿使用进行规范,规定比民法上的一般物权更为严格的行使条件和程序,通过公法合同设定政府的环境保护权力,通过私法合同设定自然资源所有人与利用者的生态环境治理责任,将生态修复、恢复和保护纳入自然资源有偿使用体系之中,从而实现自然资源有偿使用制度的创新。

() 生态保护补偿

自然资源的稀缺性和价值性,决定了作为个体私益代表的自然资源物权人以追求经济收益最大化为终极目的;同时,自然资源的自然性和生态性,决定了自然资源物权的社会公益载体的属性。对自然资源的开发、利用,必然影响到非物权人正常的生活生产秩序。传统民法只注意到的正价值,而没有注意到的负熵值。而生态环境危机在某种程度上说是由于物权人滥用自然资源物权所致,民法在日益加剧的生态环境危机面前不能再保持沉默,需要建立起科学的、可行的自然资源有偿使用中的生态补偿制度,从而协调好自然资源物权人利益保护与环境保护之间的关系。 2014424日修订的《中华人民共和国环境保护法》第31条规定,国家建立、健全生态保护补偿制度。《中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见》指出:健全生态保护补偿机制。科学界定生态保护者与受益者权利义务,加快形成生态损害者赔偿、受益者付费、保护者得到合理补偿的运行机制。结合深化财税体制改革,完善转移支付制度,归并和规范现有生态保护补偿渠道,加大对重点生态功能区的转移支付力度,逐步提高其基本公共服务水平。建立地区间横向生态保护补偿机制,引导生态受益地区与保护地区之间、流域上游与下游之间,通过资金补助、产业转移、人才培训、共建园区等方式实施补偿。建立独立公正的生态环境损害评估制度。” 2016323日,中央全面深化改革领导小组召开第二十二次会议,审议通过了《关于健全生态保护补偿机制的意见》。会议指出,健全生态保护补偿机制,目的是保护好绿水青山,让受益者付费、保护者得到合理补偿,促进保护者和受益者良性互动,调动全社会保护生态环境的积极性; 要完善转移支付制度,探索建立多元化生态保护补偿机制,扩大补偿范围,合理提高补偿标准,逐步实现森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等重点领域和禁止开发区域、重点生态功能区等重要区域生态保护补偿全覆盖,基本形成符合我国国情的生态保护补偿制度体系。为此,应在生态保护补偿领域引入市场机制,通过生态保护补偿产品创新,实现对产权关系相对明确的生态保护补偿类型实现补偿,包括绿色偿付、配额交易、生态标签、排放许可证交易、国际碳汇交易等; 合理、妥善解决在生态保护补偿中谁补偿谁、补偿多少、如何补偿三个基本问题,以便调整相关利益各方生态及其经济利益的分配关系,促进环境保护,促进城乡间、地区间和群体间的公平性和社会的协调发展。只有这样,才能化解自然资源法之主体扩张、权利配置、责任归属等法制导致的体系混乱问题,从而有效协调民法与环境资源法的关系,正确处理自然资源有偿使用和环境保护之间的关系,实现环境保护与可持续发展的双重目的。

() 自然资源有偿使用和生态保护补偿立法的健全和完善

就自然资源有偿使用和生态保护补偿的主体、对象、补偿资金来源、补偿方式、补偿标准等事 关自然资源有偿使用和生态保护补偿制度设计的关键问题,目前理论界还有很大争议; 实践中已经进行的自然资源有偿使用和生态保护补偿探索经验如何合理整合提升,社会上亦远未达成共识。因此,应借鉴国外自然资源有偿使用和生态保护补偿的先进立法经验,分析我国实践中已经形成的自然资源有偿使用和生态保护补偿经验及法制现状,提出切实可行的自然资源有偿使用和生态保护补偿制度设计建议,具体包括自然资源有偿使用和生态保护补偿的原则、自然资源有偿使用和生态保护补偿主体、自然资源有偿使用和生态保护补偿对象、生态保护补偿资金来源、生态保护补偿方式、生态保护补偿标准、生态保护补偿项目审计以及自然资源有偿使用和生态保护补偿资金 的使用监管等内容。

三、我国自然资源法制司法创新的理念和原则

徒法不能行。在健全和完善我国自然资源有偿使用和生态保护补偿立法的同时,应加快健全和完善我国自然资源有偿使用和生态保护补偿的司法环境,即自然资源司法专门化。所谓自然资源司法专门化,是指国家或者地方设立专门的审判机关或现有法院在其内部设立专门的审判机构或者组织对自然资源纠纷案件进行专门审理。它是20世纪60年代末出现的司法现象。1969年,新西兰环境法院和美国佛蒙特州环境法院先后成立,从而拉开了自然资源司法专门化的帷幕。 自然资源司法专门化在世界许多国家和地区受到重视,其原因主要有:(1) 方便诉讼,为纳税人节约时间及金钱;(2) 适应解决日益增加的自然 资源纠纷案件的客观需求;(3) 保障自然资源纠纷得到有效的解决;(4)有利于自然资源法律的正确 执行;(5)有利于引导和鼓励人们寻求自然资源纠纷的司法救济,减少因自然资源纠纷不能得到及时解决而引发的群体性自然资源事件的发生。

我国于20世纪80年代开始自然资源司法专门化的探索。1988年,湖北省武汉市硚口区人民 法院根据该院自然资源案件逐年增多且案件审理复杂、特殊等情形,向最高人民法院提出了设立专门自然资源法庭的建议。20071120日,我国历史上第一个专门自然资源法庭——贵州省清镇市人民法院环境保护法庭正式揭牌,开启了我国自然资源司法专门化的历程。环境保护法庭负责审理涉及两湖一库水资源保护、贵州省贵阳市辖区域内水土、山林保护的排污侵权、损害赔偿、环境公益诉讼、重大污染事故等类型的刑事、民事、行政一审案件及相关执行案件; 报经贵州省高级人民法院指定,可以审理贵州省贵阳市辖区外涉及两湖一库水资源保护的相关案件,在全国率先进行了环境保护案件三类审判合一、集中专属管辖的尝试。2014523日,福建省高级人民法院生态环境审判庭成立。生态环境审判庭积极探索与行政区划适当分离的生态自然资源类案件集中管辖、指定管辖制度,并进一步规范机构名称,理顺受案范围,统一司法尺度,形成工作合力,实行民事、行政和刑事案件三合一审理模式;归口审理涉及破坏森林植被、污染环境、非法 采矿等破坏生态环境的31类刑事案件,涉及大气、水、噪声、放射性、土壤等环境污染责任和海域 使用权、采矿权等17类民事纠纷案件,涉及对污染环境、破坏生态等提起公益诉讼的案件,涉及林业、环境保护等行政案件和非诉行政执行案件。20146月,最高人民法院成立环境资源审判庭,负责审判第一、二审涉及大气、水、土壤等自然环境污染侵权纠纷民事案件,涉及地质矿产资源保护、开发有关权属争议纠纷民事案件,涉及森林、 草原、内河、湖泊、滩涂、湿地等自然资源环境保护、开发、利用等自然资源民事纠纷案件; 对不服下级人民法院生效裁判的涉及自然资源民事案件进行审查,依法提审或者指令下级人民法院再审; 对下级人民法院自然资源民事案件审判工作进行 指导;研究起草有关司法解释等。这不仅仅是对原林业审判庭的简单更名,而是有更深层次的意义。上述自然资源审判法庭的成立,标志着我国司法实务界司法理念的又一次创新。特别是最高人民法院环境资源审判庭的设立,对于促进和保障我国自然资源法律的全面正确施行,统一自然资源司法裁判尺度,切实维护人民群众生态环境权益,在全社会培育和树立尊重自然、顺应自然、 保护自然的生态文明新理念,遏制自然资源形势的进一步恶化,提升我国在环境保护和自然资源可持续开发利用方面的国际形象等,必将产生积 极而深远的影响。2014623日,最高人民法院下发了《关于全面加强环境资源审判工作为推 进生态文明建设提供有力司法保障的意见》,明确了依法保护、保护优先、注重预防和损害担责的自然资源审判工作基本原则,为推进生态文明建设提供有力司法保障。2016526日,最高人民法院下发了《关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》,指出依法审理涉自然资源开发利用案件,保障自然资源和生态环境安全依法审理各类生态环境损害赔偿诉讼案件,有效维护环境公共利益和国家所有者权益

从长远来看,我国自然资源法制在司法上的创新应贯穿以下理念和原则:

(一)依法保护

自然资源司法是国家环境治理体系的重要环节,在生态文明建设与绿色发展中发挥着重要作用。各级人民法院应当牢固树立依法治国理念和精神,依照法律和行政法规的规定,认真履行环境资源司法保护职责,切实维护人民群众的生态环 境权益;注意加强与检察机关、公安机关和自然资源保护行政执法机关的工作沟通,分工负责、各司其职、协调联动,共同扭转我国生态环境恶化趋势。

(二)保护优先

这一原则的确立取决于利益衡量的两项基本准则:其一,利益损失最小化,生态利益的易受损性决定了其必须优先;其二,紧缺利益优位,生态利益的稀缺性决定了其必须优先。各级人民法院应当积极创新自然资源审判机制和执行措施, 按照自然资源保护优先的要求,加大对污染环境和破坏自然资源行为的惩处力度; 牢固树立环境保护优先的理念,严格依法办案,维护生态正义。当前,在自然资源司法中应坚持公共利益为重,处理好民事、行政和刑事三大审判的关系。由于民事、行政和刑事三大审判调整法律关系不同,相关法律规定既有衔接又有明显差异,时有造成自然资源案件不同的审判领域裁判结果不协调的现象,特别是容易忽视对公共利益损害的评价和补偿。因此,各级人民法院必须坚持从公共利益出发,了解立法背景,把握法律精神,加强民事、行政和刑事三大审判的相互衔接、协调一致,处理好各 类案件。私人利益与公共利益产生冲突时,公共利益应当得到优先保护,但有两个限制: 一是 应对私人为公共利益而遭受的合法利益损失进行补偿,二是应将公共利益限定在有关社会公众整体利益的范围内。只有这样,才能依法保护个人的环境权益,协调环境公共利益和个体利益,保障个人在健康、舒适、优美环境中生存和发展的权利。

(三)注重预防

各级人民法院在审理涉及自然资源的保护、开发和利用的案件过程中,应当积极采取司法措施预防、减少环境损害和自然资源破坏,通过事前预防措施降低生态环境风险发生的可能性及损害程度。在自然资源司法中,应坚持修复培元为要,处理好处罚与预防的关系,积极建立环境保护禁止令制度,努力形成民事赔偿、生态补偿、行政处罚和刑事制裁的环境修复责任方式的有机衔接,充分运用司法手段修复受损的生态环境。必须在环境权与发展权之间建立衡平机制,不能顾此失彼。因为在经济社会运行过程中,过分强调发展权,将可能导致自然资源耗竭和生态系统崩溃,使发展权实现的物质基础丧失。反之,过分强调环境权,又可能加剧贫困,危及环境权实现的基础。  

(四)损害担责

自然资源司法面对环境和资源两类案件,跨越刑事、民事、行政三大诉讼门类,点多面广、类型多元、数量众多。各级人民法院在审理这些案件过程中,应当严格执行自然资源法律制度,结合主体功能区制度分类施策,处理好保护环境与发展经济的关系,落实全面赔偿规定,探索建立环境修复、惩罚性赔偿等制度,依法严肃追究违法者的法律责任。综合协调环境侵权责任与相关行政法律责任及刑事法律责任之间的关系并适用各种侵权责任方式,从而解决自然资源利用、生态保护和生态系统退化的问题,以达到创造和实现经济的、社会的和环境的多元惠益,实现人与自然的和谐共处。

 

 

 

 

作者简介:叶知年,男,福建永泰人,福州大学法学院教授。

 

参考文献:

1]周生贤:《积极建设生态文明》,《求是》2009年第22期。

2]王树义:《论生态文明建设与环境司法改革》,《中国法学》2014年第3期。

3]王灿发:《论生态文明建设法律保障体系的构建》,《中国法学》2014年第3期。

4]张新宝、庄超:《扩张与强化:环境侵权责任的综合适用》,《中国社会科学》2014年第3期。

5]吕忠梅:《建设美丽中国的法治路线图》,《中国社会科学》2013年第5期。

6]中共中央文献研究室编:《习近平关于全面依法治国论述摘编》,北京:中央文献出版社,2015,43页。

7]如《法国民法典》第545条规定:“非因公益使用之原因并且事先给予公道补充,任何人均不受强迫让与其所有权。见罗结珍译:《法国民法典》,北京:中国法制出版社,1999年,第172页。

8]吕忠梅:《论生态文明建设的综合决策法律机制》,《中国法学》2014年第3期。

9]李挚萍:《经济法的生态化——经济与环境协调发展的法律机制探讨》,北京: 法律出版社,2003年,第116115页。

10]蔡守秋:《环境法调整对象研究》,载周珂主编:《环境法学研究》,北京:中国人民大学出版社,2008年,第36页。

 

文章摘自:2016 年第5期,福州大学学报(哲学社会科学版)

本文编辑:蔡文耀